Организация государственной власти в субъекте Российской Федерации и муниципальной власти на местном уровне. Часть 2

1 2

---

В соответствии с этим,  организационная структура органов власти  субъектов Российской Федерации также построена на принципе деления властей (рисунок 1.) Рисунок 1-  Организационная структура органов власти в субъектах РФ   Система органов государственной власти субъекта Российской Федерации — образуемые в соответствии с принципом разделения властей в установленном федеральным законом порядке органы, осуществляющие государственную власть в субъекте Российской Федерации: — законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; — высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; — иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Кроме того, конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ. Соответственно в такую систему входят: — президент республики (глава государства, глава республики) или губернатор края, области (в отдельных республиках нет единоличного главы государства); — законодательный орган, правительство (кабинет, администрация),  а также, судебные органы, представленные мировыми судьями. В ряде субъектов РФ (республик) статус судебных органов расходится с тем статусом, который определен Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации»[1]. Так, в ряде республик (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия)), судебные органы выведены из судебной системы РФ. Конституция Башкортостана устанавливает, что суды подчиняются только закону и Конституции Республики Башкортостан. Почти во всех республиках учреждены конституционные суды, именуемые высшими органами государственной власти республики по защите ее конституционного строя. К примеру, в Адыгее такой суд именуется Конституционной палатой, в Татарстане и Северной Осетии — Алании, это комитеты конституционного контроля. В целях контроля, за эффективностью и качеством осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий, Президентом РФ подписан Федеральный закон от 24.04.2020 N 147-ФЗ[2], в соответствии с которым, в случае неисполнения переданных полномочий, у субъекта РФ, данные полномочия могут быть изъяты. Местное самоуправление представляет самостоятельный уровень реализации народом своей власти. При этом, власть на уровне самоуправления народ осуществляет как самостоятельно (путем различных форм волеизъявления), так и через органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления — это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Структура органов местного самоуправления представлена на рисунке 2. Рисунок 2- Структура органов местного самоуправления Специфичность положения органов местного самоуправления заключается в том, что  органы местного самоуправления организационно обособлены, имеют свою самостоятельность. Они не являются составной частью, структурным подразделением государственного механизма управления. Органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов власти и  избираются непосредственно населением, проживающим на соответствующей территории. Главным критерием определения уровня, на котором должны образоваться органы местного самоуправления выступает демография.  Так, например, городской округ должен непременно включать в свой состав поселение, численность которого достигает минимум сто тысяч человек. Данное поселение может быть разделено на внутригородские районы, а эти районы, в свою очередь, должны иметь статус муниципального образования. Такие вопросы как развитие инфраструктуры города, инженерных сетей и прочее должны быть решены на уровне округа, который выступает в виде территориальной единицы, то есть субъекта государственного управления. Пункт 1.1 статьи 10 Федерального закона устанавливает, что наделение муниципалитетов статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района, внутригородской территории городов федерального значения осуществляется по законам субъектов Российской Федерации. Европейская хартия[3] местного самоуправления устанавливает, что местные органы власти должны быть наделены демократически созданными органами, «обладающими значительной автономией в отношении функций полномочий». Данный тезис предполагает, что местные власти имеют право самостоятельно, в пределах, определенных конституцией или законами, на самоопределение в отношении состава своих прав и обязанностей и регулировать их реализация с использованием тех ресурсов, которые им предоставляются. Согласно ст. 3 «местное самоуправление» означает «право и реальная способность органов местного самоуправления регулировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Статью 4 Хартии «Сфера компетенции местного самоуправления» можно охарактеризовать как особую, ориентированную на ключевые вопросы компетенции. Представительный орган избирается населением, глава муниципалитета избирается населением. Преимуществом этой модели является наиболее демократичный способ избрания главы муниципалитета, что способствует его легитимности в рамках структуры органов местного самоуправления. Эта модель максимально реализует основные принципы местного самоуправления: прямое участие населения в формировании органов местного самоуправления, ответственность высших должностных лиц местного самоуправления перед населением. В случае избрания на муниципальных выборах глава муниципалитета является либо членом представительного органа муниципалитета с решающим голосом и осуществляет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию. Создание выборного представительного органа подчеркивает особый правовой статус представительного органа, что, в частности, проявляется в том, что этот орган оказывает существенное влияние на процессы формирования местной администрации, обеспечивает выражение воля населения муниципалитета. Кроме того, в соответствии с пунктом 3 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ[4] представительный орган муниципального образования может уволить главу муниципального образования в случае неудовлетворительной оценки деятельности, выраженной по итогам годового отчета главы представительному органу муниципального образования. В своем постановлении, Конституционный суд РФ указывает, что органы местного самоуправления, будучи организационно-правовым выражением власти местного сообщества как первичного субъекта права на местное самоуправление, призваны обеспечивать в рамках полномочий, возложенных на местное самоуправление в соответствии с Конституцией Российской Федерации, реализацию воли населения городских, сельских поселений и других территорий, на которых оно осуществляется[5]. Таким образом, в современной России  реформа государственных  и муниципальных органов власти продолжается на протяжении последних лет, однако стратегия изменения системы государственных органов и управления, так и не получила своего научного обоснования, усложняющиеся условия развития социально-экономической сферы в России потребовали от государства новых решений по совершенствованию системы государственных органов и управления.

3. Развитие правовых и административных основ формирования органов государственной власти  в субъектах Российской Федерации и в  муниципальных образованиях на современном этапе

По значению интегрального показателя качества государственного управления (индекс GRIСS (Governance Research Indicator Country Snapshot)) Россия находится в последней трети рейтинга из 209 стран[6]. Основная группа проблем эффективной деятельности органов государственной власти в субъектах Российской Федерации и органов власти в муниципальных образованиях имеет организационный характер. К ним можно отнести следующие проблемы: — несовершенство действующих источников правового регулирования, деятельности органов государственной власти в субъектах РФ и муниципальных органов власти в сфере полномочий конкретных должностных лиц, порядка и особенностей межведомственного взаимодействия, а также взаимодействия органов власти и граждан; — наличие спорных вопросов распределения предметов ведения и полномочий между центральными органами управления и органами управления на местах, на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Такая ситуация имеет целый ряд негативных последствий, в конечном итоге, затрагивающих интересы граждан и общества в целом, поскольку у органов власти существует возможность ухода от ответственности за свои действия, путем переложения вины за недостатки своей деятельности на органы власти других уровней. Также ключевым аспектом является неготовность системы государственных органов как на региональном уровне, так органов местного самоуправления к инновационным преобразованиям, что заключается в применении устаревших технологий управления государственной службой, которые негативно сказываются на эффективности функционирования института государственной службы и процессе ее реформирования. Инициированные президентом страны масштабные изменения российской Конституции затронут и  органы власти местного самоуправления. Во-первых, ст. 132 Конституции предлагается дополнить частью 3, предусматривающей, что «органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории». В своем функциональном предназначении единство публичной власти выражается и в том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления. Во-вторых, в ст. 133 закрепляются гарантии органов местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения муниципальными органами во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций и полномочий, имеющих государственное значение.  Вместе с тем, проводимая федеративная реформа внесла определенные коррективы в механизм разграничения компетенции.  Так, например, вводятся новые полномочия субъектов РФ и муниципальных образований, но без обеспечения соответствующими доходами, что обусловлено снятием с них социальных обязательств перед населением. Перечень полномочий субъектов РФ расширяется как увеличением числа их собственных полномочий (более 60), так и возрастанием числа делегированных полномочий. Полномочия передаются зачастую без передачи соответствующих финансовых ресурсов. Так, например, субъекты РФ могут сегодня осуществлять любые полномочия в социальной сфере при наличии лишь двух условий — инициатива субъекта РФ и финансовые ресурсы. Основная проблема действующей модели разграничения компетенции — отсутствие у регионов стимулов к реализации социальных полномочий и соответствующей материальной базы для этого. В сегодняшней ситуации дальнейшая судьба местного самоуправления будет зависеть не столько от того, какие изменения будут внесены в Конституцию, а от того, как они потом будут применяться и интерпретироваться.  Ряд субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления и иным вопросам, приняли свои законы, которые создали достаточно широкую законодательную систему по данным направлениям, однако следует учитывать, что формирование правовой базы местного самоуправления несколько затянулось. Система государственных органов и управления в субъектах РФ «серьезно отстает», структуры заняты решением сиюминутных проблем, отсутствует стратегическое планирование, поручения на долгосрочный период не выполняются и никто ответственности за провал государственных программ не несет. Сложный, динамично меняющийся мир требует от государств, и их правительств эффективных решений, новых подходов к организации деятельности государственных органов власти, поиска новых подходов к организации местного самоуправления. Существующая система государственных органов и местного самоуправления в России, к сожалению, не дает эффективных результатов, огромный государственный аппарат с современными проблемами глобального характера не справляется. Создание оптимальной модели организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации является одной из первостепенных задач построения эффективно функционирующего государства, способного решать вопросы местного значения, учитывая интересы людей, которые проживают на территориях муниципальных образований. Полагаем, что основной вектор должен быть направлен на выявление элемента, который является ключевым в построении эффективной системы государственного управления, как на региональном, так и на муниципальном уроне.  Организация системы органов государственной власти и органов местного самоуправления должна быть ориентирована на стратегические приоритеты развития государства, направлена на взаимодействие с обществом. Ряд экспертов, настаивают на том, что первичным фактором в построении эффективной модели государственного управления является стратегия. Стратегия – это ключевой инструмент, который позволяет целенаправленно развиваться, когда идет консолидация для достижения целей с применением понятных инструментов развития. Другой точки зрения придерживаются ученые, убежденные в том, что взаимодействие с обществом – основной элемент реализации комплексного подхода к изменению системы государственного управления и местного самоуправления в интересах граждан. Государство на современном этапе должно предложить новую модель взаимодействия власти всех уровней. Полагаем, что   в целях развития и совершенствования организации государственной власти в субъекте Российской Федерации и муниципальной власти на местном уровне, следует обратить внимание на следующие аспекты: — определить основные векторы развития  органов  государственной власти  в субъектах РФ и местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе; — необходимо создать максимально благоприятные условия для работы,  как органов государственной власти в субъектах РФ, так и  муниципальных органов, обеспечив их нормативным и методическим сопровождением; в основе чего должен быть положен принцип защиты интересов населения, должна учитываться экономическая целесообразность, рациональность, децентрализация власти, наличие кадров и иные факторы; — в части разграничения предметов ведения необходимо уйти от размытых формулировок в определении вопросов местного значения, четко и недвусмысленно определить полномочия органов власти и самоуправления, необходимо определить компетенцию, чтобы каждый круг вопросов решался самым эффективным образом для блага населения, при этом использоваться должен взвешенный подход со стороны всех участников процесса взаимодействия; — движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления является ключевым направлением муниципальной политики государства; — обеспечение баланса свободы муниципалитетов и соблюдения государственного интереса невозможно без определения институциональных рамок государственного контроля местного самоуправления. В целях решения вышеописанных проблем, можно принять общий закон, который бы регламентировал принципы организации органов государственной власти и муниципальных органов и правовые основы их взаимодействия, таким образом, повысится качество взаимодействия, определяться чёткие правовые ориентиры между органами различных уровней власти. В настоящее время существует несколько подходов к перспективам развития системы государственных органов  и органов местного самоуправления в рамках «умного» управления, цифровизации и технологизации процесса управления, реструктуризации системы государственных органов. Какие перспективы выберет государство, покажет время, какой будет политическая воля в процессе создания эффективной системы государственных органов и управления покажут результаты качества жизни россиян. Таким образом,  на сегодняшний день органы государственной власти субъектов РФ и органы  местного самоуправления, являющееся самостоятельной сферой и одновременно уровнем публичной власти, представляет собой научный интерес для изучения. К тому же современное местное самоуправление в России находится на стадии становления.

 ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На основании проведенного исследования, можно сделать следующие выводы: — понятие государственного органа и органа государственной власти предполагает, что любая государственная структура формируется и функционирует в том порядке, который устанавливается государством или же правовыми нормативами. Абсолютно каждый государственный орган является уполномоченным со стороны государства на осуществление его функций и задач. При этом каждый их них – это составляющая единой системы государственного аппарата РФ; — каждому органу государственной и муниципальной  власти присущи некоторые властные и государственные полномочия, государство устанавливает порядок образования каждого государственного органа, муниципальные органы власти формируются на основе Уставов муниципальных образований. Для каждого государственного органа характерно, что он структурно входит в единую систему органов государственной власти, составляя ее часть.  Муниципальные органы власти являются автономными и не  входят в систему государственных органов власти; — система органов государственной власти  и органов местного самоуправления строится на определенных организационных и правовых категориях, которые имеют проявление в ходе управленческих отношений: управленческая деятельность государства, которая связана с осуществлением органами исполнительной власти различных управленческих функций; — проявление единства системы органов государственной власти находит свою реализацию в системе по разграничению полномочий и предметов ведения между центрально-федеральными властными структурами и властными органами федеративных субъектов. Все органы государственной власти имеют между собой тесную организационно-правовую связь. — результативность организации системы государственных органов и управления в любом государстве является главной заботой, как государства, так и общества в целом. Опыт становления новой российской системы государственных органов и управления показывает, насколько сложно и противоречиво идет процесс формирования системы государственных и муниципальных органов  управления в Российской Федерации и насколько актуальной является данная проблема. В целях совершенствования взаимодействия органов государственной власти и муниципальных органов, необходимо придерживаться следующих критериев: необходимо проявлять целенаправленность взаимодействия, а также установить единство социальных экономических целей для органов государственной власти органов местного самоуправления, а также оказывать правовую и методическую помощь органам местного самоуправления. Необходимо соблюдать также баланс интересов между органами государственной власти и органами местного самоуправления, соблюдать принципы законности, учитывать компетенции органов на различных уровнях и при этом, власть должна быть децентрализована.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

 1.Нормативные источники 1.1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) в «Собрание законодательства РФ», 04.08.2014, N 31, ст. 4398. 1.2  Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 23.05.2020) Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. «Собрание законодательства РФ», 18.10.1999, N 42, ст. 5005. 1.3 Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 23.05.2020) Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. «Собрание законодательства РФ», 06.10.2003, N 40, ст. 3822. 1.4 Федеральный закон от 3 апреля 2017 г. № 62 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. № 7237. 2017. 5 апр. 1.5 Федеральный закон от 24.04.2020 N 147-ФЗ О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам контроля за эффективностью и качеством осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий. «Собрание законодательства РФ», 27.04.2020, N 17, ст. 2725. 1.6 Указ Президента РФ от 07.05.2012 N 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»© Консультант Плюс, 1997-2018

---

1 2