Эксперт по сдаче вступительных испытаний в ВУЗах
Практическое задание
Вопрос 1. Законодательная власть: парламент
Парламент – это высший представительный и законодательный орган
в демократических государствах. Он может называться по иному, например,
конгресс – в США, а также большинстве стран Латинской Америки, сейм —
Литва, Латвия, Польша и т.д.
Для буржуазных парламентов в период их возникновения была
характерна двухпалатная структура. В унитарных государствах она отразила,
прежде всего, компромисс между стремящейся к власти буржуазией и
дворянством. При этом нижние палаты формировались путем прямых
выборов. Представительным нижним палатам противостояли верхние,
назначаемые главой государства, либо формировавшиеся по
наследственному признаку, либо образованные тем и другим путем. По
такому принципу до сих пор формируется Палата лордов Великобритании,
состоящая из наследственных пэров, духовных пэров (архиепископов и
некоторых епископов), высших судей и пожизненных пэров, которым этот
титул пожалован монархом.
После второй мировой войны от двухпалатной системы отказались ряд
европейских стран (например, Дания и Швеция), некоторые страны Азии и
Африки с унитарной формой государственного устройства. В то же время
наблюдается и обратная тенденция. Так, в некоторых странах Восточной
Европы (Польша, Румыния) в результате проведенной там перестройки
государственных институтов восстановлена двухпалатная система. Но все же
следует признать, что такая структура парламентов более обоснованна для
федераций, где верхняя палата представляет интересы субъектов
федерации.
Чаще всего верхние палаты образуются путем косвенных или
двухстепенных выборов (Австрия, Франция, Нидерланды). В некоторых
странах они избираются непосредственно населением (США, Япония,
Италия), в ряде государств применяется смешанная система, при которой
сочетаются элементы выборности, назначения и наследственности (Бельгия,
Ирландия). Используются и другие методы формирования верхней палаты.
Так, в ФРГ Бундесрат состоит из членов правительств земель. Поэтому
партии, не участвующие в правительствах земель, не могут получить места в
Бундесрате.
В тех странах, где допускается досрочный роспуск парламента (обычно
это полупрезидентские республики, иногда – парламентские), досрочно
могут распускаться только нижние палаты.
Следует отметить также особенность структуры парламентов. Так в
англосаксонской правовой системе под парламентом понимается триединое
учреждение, куда входит глава государства (монарх в Великобритании,
президент в Индии), верхняя палата и нижняя палата. В странах с влиянием
англосаксонского права парламент – это двуединое учреждение,
включающее главу государства и однопалатный парламент (например,
Танзания). С точки зрения романо-германского права парламент – это
учреждение, состоящее максимум из двух палат, верхней и нижней.
Члены нижней палаты обычно называются депутатами, члены верхней
палаты – сенаторами. Они являются профессиональными парламентарии.
Поэтому, как правило, они не могут одновременно находиться на
невыборных государственных должностях, а также занимать другие
выборные должности, например членов органов местного самоуправления.
Внутренняя структура палат парламента очень похожа. Ведущую роль в
деятельности парламента играет его руководящий орган. В странах с
двухпалатной системой каждая палата формирует свой руководящий орган.
В странах с двухпалатной системой парламентов конституции обычно
наделяют нижнюю и верхнюю палаты разным объемом полномочий, но
законодательными правами обладают при этом они обе. Так, только Сенат
Конгресса США рассматривает и решает такие вопросы, как ратификация и
денонсация международных договоров, дает согласие на назначение
высших лиц американской администрации.
Главное полномочие любого парламента – это принятие законов. По
характеру закрепленной в конституциях законодательной компетенции
парламенты принято делить на три группы: с абсолютно неограниченной,
абсолютно ограниченной и относительно ограниченной законодательной
компетенцией. К первой группе относятся парламенты, юридически
обладающие правом принимать законы по любым вопросам
(Великобритания, Италия, Ирландия, Греция, Япония). Во вторую группу
входят парламенты преимущественно федеративных государств, чьи
конституции четко разграничивают права федерации и ее субъектов
(например, США). Третью группу составляют парламенты, рамки
ограниченной законодательной компетенции которых довольно подвижны.
Это парламенты некоторых федераций (ФРГ, Индия, Малайзия), где имеется
совместная законодательная компетенция федерации и ее субъектов.
Финансовые полномочия парламентов заключаются в даче согласия на
установление налогов и других источников государственных доходов, а так
же в принятии государственного бюджета.
Следует в то же время отметить, что часть финансовых прав
парламентов стран, входящих в Европейский Союз, перешла к его органам.
Это касается, например, установления таможенных пошлин и некоторых
других сборов.
В области обороны и внешней политики парламент наделен
исключительной компетенцией в вопросах войны и мира. Однако практика
знает факты, когда правительство (президент) ставило парламенты перед
свершившимся фактом. Кроме того, ряд конституций предоставляют
исполнительной власти право решать вопросы войны в случае, если
парламент не может по тем или иным причинам решить этот вопрос.
Помимо указанных выше прав парламенты решают вопросы о
выделении ассигнований на оборону, о разрешении или запрещении
нахождения иностранных войск на территории страны, о вхождении страны
в военные союзы, об условиях призыва на военную службу и ряд др.
Как правило, парламентам предоставлено право ратификации и
денонсации международных договоров. При этом в одних странах это
относится ко всем договорам (США, Япония), в других — к наиболее важным
(Франция, Италия, ФРГ, Венгрия).
Также парламент имеет полномочия по формированию других высших
органов власти, например, избрание президента в парламентских
республиках (Израиль, Ливан), дача согласия на назначение судей высших
судов (США, Франция) и т.д.
Полномочиями судебных органов парламенты обычно не наделяются.
Исключение составляет Палата лордов британского Парламента, которая в
первой инстанции (в составе судебных лордов) рассматривает дела о
преступлениях, совершенных пэрами, и может выступать в качестве
апелляционной инстанции. В большинстве же государств парламенты
наделены правом привлекать президентов, членов правительства, а иногда и
других высших должностных лиц государства к судебной ответственности за
совершенные ими преступления. Такая процедура получила наименование
«импичмента»- то есть отрешение от должности.
Оценка роли парламента в политической жизни, степени влияния на
него исполнительной власти зависит не только от его компетенции, но также
и от порядка рассмотрения вопросов, входящих в его компетенцию.
Основную часть своих полномочий парламент осуществляет на сессиях
– это период работы парламента между парламентскими каникулами. Они
созываются в различных странах от одного до четырех раз в год. Созыв
внеочередных, или чрезвычайных, сессий осуществляется по инициативе
председателя палаты (Италия, Турция), главы государства или правительства
(Франция, Бельгия, Япония), а также по требованию определенного числа
депутатов. Одновременно собирается и другая палата.
Параллельно с понятием сессии важно определить понятие
пленарного заседания – это собрание депутатов вместе для решения
вопросов компетенции парламента. Регламенты парламентов устанавливают
кворум, при котором пленарные заседания парламентов признаются
действительными. В одних странах он составляет большинство членов
законодательного корпуса, в других достаточно незначительного
меньшинства (Великобритания). В ряде стран отсутствие депутата без
уважительных причин влечет за собой финансовые санкции.
План работы сессии и повестка дня пленарных заседаний
подготавливаются руководством парламента (палат) по согласованию с
лидерами парламентских фракций. Наибольшее время отводится
законодательной процедуре.
Законодательный процесс включает несколько стадий:
законодательную инициативу, обсуждение законопроекта парламентом,
принятие законопроекта, а также промульгацию – это подписание и
опубликование закона главой государства.
Законодательная инициатива — означает, что законопроект
принимается к рассмотрению, если он внесен соответствующими лицами
или органами и согласно установленным правилам. В зависимости от
субъекта законодательной инициативы различают следующие виды
инициативы: правительственная (или главы государства), парламентская,
народная и специальная. Народная инициатива заключается в
предоставлении ее определенному числу избирателей. Так, в Швейцарии
законопроект могут внести не менее 50 тыс. избирателей, а в Австрии — 100
тыс. Она предусмотрена лишь в некоторых странах и используется
чрезвычайно редко. То же самое можно сказать и о специальной
инициативе, которая дает право вносить законопроекты некоторым органам,
например кантональным органам в Швейцарии, Национальному
экономическому совету и областным советам в Италии.
Обсуждение законопроекта
Рассмотрение законопроекта обычно проходит в нижней палате
парламента, если он двухпалатный. Обсуждение законопроекта принято
делить на стадии, называемые чтениями – это процедура обсуждения и
голосования по поводу законопроекта на пленарном заседании палаты.
Первым чтением обычно является принятие законопроекта к
рассмотрению и оглашение его наименования председателем палаты. Если
на этой стадии законопроект принят, то это значит утверждение его
основной цели и принципов, которые уже нельзя менять в последующих
чтениях.
В странах, где имеется развитая система постоянных комиссий и
принят обязательный порядок их заключения на законопроект, он обычно
направляется в соответствующую комиссию после первого чтения для его
подготовки ко второму. После рассмотрения в комиссии законопроект с ее
заключением вновь поступает в палату, во второе чтение.
Во втором чтении каждая статья законопроекта обсуждается и
голосуется, а также вносятся поправки. Регламенты и парламентская
практика разработали различные способы ограничения прав депутатов в
процессе этого чтения. Регламенты ограничивают возможности и
продолжительность выступлений депутатов. Можно назвать такой прием,
как «гильотина», т.е. установление точного времени, отведенного на
обсуждение, после чего прения прекращаются, даже если не смог ли
выступить многие желающие. Прием «кенгуру» дает Спикеру английского
Парламента право самому решать, какие из имеющихся поправок будут
поставлены на голосование. Применяются также такие приемы, как
«перерыв в заседании для проверки кворума», «предварительный вопрос». В
парламентской практике Великобритании это заключается в следующем:
ставится вопрос о том, следует ли сразу провести голосование по
обсуждаемому законопроекту. Если решение отрицательное, рассмотрение
законопроекта откладывается, а при положительном решении проводится
немедленное голосование без дальнейшего обсуждения законопроекта.
В Сенате США, где ранее не было формальных ограничений для
выступлений сенаторов, некоторые из них прибегали к «флибустьерству».
Чтобы провалить неугодный им законопроект, они выступали с
многочасовыми речами, в результате чего палата не успевала его принять,
если он был поставлен на обсуждение незадолго до окончания сессии.
Возмущение такой практикой привело к тому, что в регламент Сената было
внесено правило, ограничивающее «флибустьерство».
Третье чтение, как правило, представляет собой голосование по
поводу законопроекта в целом. На этой стадии уже нельзя вносить никаких
поправок, кроме редакционных. Голосование проводится при наличии
кворума. Как правило, за простой законопроект должно быть подано
большинство голосов присутствующих депутатов, а за конституционный —
квалифицированное большинство. В Финляндии требование
квалифицированного большинства распространяется и на финансовые
законопроекты.
Третья стадия законодательного процесса — принятие законопроекта. В
двухпалатных парламентах после принятия законопроекта одной из палат он
передается в другую. Эта палата может принять предложенный
законопроект полностью, внести в него поправки, дополнения или вообще
отвергнуть (наложить вето).
Если права нижней палаты шире, чем верхней, возражения или
поправки последней могут быть преодолены при повторном голосовании
нижней палатой, то есть нижняя палата может преодолеть вето верхней
платы проголосовав повторно за законопроект обычно квалифицированным
большинством голосов.
В Великобритании для преодоления разногласий между палатами
достаточно простого большинства членов Палаты общин, но такое
голосование можно провести не ранее чем через год после ее первого
решения. Во Франции для преодоления разногласий создается смешанная
комиссия на паритетных началах. Но если с ее помощью не удается прийти к
согласованному решению, то правительство может потребовать, чтобы
окончательное решение приняло Национальное собрание. В Румынии, если
согласительная процедура не дала результатов, вопрос решается на
совместном заседании палат.
Как правило, в тех странах, где палаты обладают равными правами в
области законодательства, для преодоления разногласий между ними
применяются два метода. Метод «челнока» заключается в последовательной
передаче законопроекта из одной палаты в другую, пока не будет принят
идентичный текст либо отвергнут законопроект (Италия). Другой метод
состоит в том, что создается согласительная комиссия, которая вырабатывает
согласованный текст законопроекта и передает его палатам (ФРГ). Они могут
принять предложенный комиссией текст, отвергнуть законопроект либо
вновь вернуть его в комиссию.
Последняя четвёртая стадия законодательного процесса – это
промульгация. Она заключается в том, что принятый парламентом
законопроект направляется на подписание главе государства. Но даже в
парламентарных монархиях и республиках главы государств обладают
правом вето в отношении принятых парламентами законов, правда на
практике это право почти не используют. Оно как бы остается резервным
оружием в руках исполнительной власти. Что же касается президентских и
полупрезидентских республик, то там президенты прибегают к праву вето
достаточно часто, тем самым активно вмешиваясь в законодательный
процесс.
Право вето может быть абсолютным, когда неподписанный главой
государства законопроект считается непринятым. Обычно оно вводилось в
монархических государствах. Относительное вето означает, что в случае
отказа главы государства в подписании законопроекта он возвращается в
парламент и может быть повторно им принят. В таких случаях вето главы
государства преодолевается по-разному. Так, в некоторых странах
законопроект считается принятым, если при повторном обсуждении за него
проголосовало не менее 2/3 присутствующих депутатов (при этом
присутствовать должно не менее половины депутатов), а в Венгрии,
Болгарии и Румынии — большинство депутатов. Если вето главы государства
преодолеть невозможно, то парламент может согласиться с вариантом
законопроекта, предложенного президентом, или вообще не рассматривать
более этот законопроект.
В случае согласия с законопроектом или после повторного его
принятия парламентом глава государства должен опубликовать закон в
официальном издании. Срок вступления закона в силу колеблется в разных
странах от 1 до 28 дней. Но в самом законе может быть установлен иной срок
вступления его в силу.
В большинстве стран бюджет считается законом, и в силу этого его
обсуждение и принятие осуществляется в соответствии с законодательной
процедурой. В некоторых же странах (Великобритания, Канада, Финляндия,
Норвегия) он таковым не признается, и для его прохождения в парламенте
установлена иная процедура. Например, в Норвегии законопроекты
рассматриваются в обеих частях Стортинга, а бюджет — на объединенном
заседании, и решение должно быть принято не менее чем 2/3 депутатов.
Внесение проекта государственного бюджета является обязанностью
правительства (президента) даже в тех странах, где оно не наделено правом
законодательной инициативы. Так, в США Президент официально получил
право бюджетной инициативы в 1921 г., хотя по остальным вопросам он
правом законодательной инициативы не обладает.
