Реферат по государственному и муниципальному управлению на тему «Современное состояние экономической безопасности регионов»

Введение Развитие современной экономики оказывает значительное влияние на естественно-природные процессы и состояние окружающей среды. Исследования показывают, увеличивающиеся в конце прошлого века антропогенные воздействия могут привести к необратимым и катастрофическим последствиям. В настоящее время более половины городского населения России сталкивается с последствиями загрязнения атмосферного воздуха, значительные объемы сточных вод сбрасываются в водные объекты недостаточно очищенными. Не развиты процессы сбора и переработки отходов, часто условия их захоронения не отвечают требованиям экологической безопасности. По данным ВЦИОМ значительная часть населения считает состояние окружающей среды в местах своего проживания неблагоприятным. В настоящее время осознается, что проблемы рационального природопользования и экологической безопасности являются чрезвычайно острыми. Речь идет, по мнению ряда экспертов, не об эволюции, росте и процветании, а сосуществовании населения в окружающей среде. Актуальность и необходимость решения экологических проблем в РФ на основе современных технологий неоднократно рассматривалась на самом высоком уровне. На заседаниях Президиума Государственного совета регулярно обсуждаются вопросы доработки  нормативно-правовой базы в сфере природопользования.  Однако для решения экологических проблем необходимо сформировать качественно новую систему экологического контроля (надзора) в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Это отмечается в основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденных Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 года. При этом особое внимание обращается на повышение эффективности взаимодействия и координации деятельности органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях. Мировой опыт решения экологических проблем свидетельствует о необходимости обеспечения сбалансированности экологических и экономических целей государства, путем сохранения и впоследствии достижения оптимальности взаимодействия экономических и природных систем, поддержания их целостности и жизнеобеспечивающих функций. В настоящее время, проблема согласования экологических и экономических целей формулируется в следующем виде: экономика несет потери из-за неблагоприятной экологической обстановки, следовательно, экономике должно быть выгодно сохранять окружающую среду. В случае отсутствия или недостаточности экономических интересов в сфере охраны окружающей среды должны использоваться административные методы, обязывающие экономические субъекты соблюдать экологические принципы, нормы и стандарты. Целью настоящей дипломной работы является рассмотрение деятельности органов государственной власти по охране окружающей среды на примере субъекта Российской Федерации и установление приоритетов такой деятельности. Для достижения данной цели автором ставились и решались следующие задачи: — рассмотреть правовое регулирование охраны окружающей среды на федеральном и региональном уровне; — определить порядок взаимодействия органов местного самоуправления с исполнительными органами государственной власти субъекта РФ в сфере охраны окружающей природной среды; — установить особенности осуществления экологического контроля в системе государственного управления в области охраны окружающей среды на уровне субъекта РФ; — определить основные направления совершенствования деятельности органов государственной власти субъектов РФ по охране окружающей среды в целом в России и в отдельно взятом регионе. Объектом настоящего исследования являются деятельность государственных и региональных органов, направленная на охрану окружающей среды. Предмет исследования – нормативные правовые акты, регламентирующие управление в рассматриваемой сфере человеческой жизнедеятельности, а также научная и учебная литература по указанному вопросу. Методологической основой исследования являются системный подход и базирующиеся на нем общие и частные (сравнительно-правовой, формально-логический) научные методы исследования. Проводилось изучение отечественной литературы, законодательства Российской Федерации и практики его применения. Исследования сопровождались анализом законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, имеющих отношение к деятельности в области охраны окружающей среды.

1. Экономико-правовое регулирование в сфере охраны окружающей среды

Под экономическим механизмом охраны природной среды принято понимать совокупность разработанных законодательством мер по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования. Особенности правового регулирования экономического механизма охраны окружающей среды прописаны в разделе III Закона «Об охране окружающей природной среды». Экономико-правовой механизм охраны окружающей природной среды- это планирование и финансирование природоохранных мероприятий, правовое регулирование платежей за использование природных ресурсов, за сбросы и выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение предприятий и объектов и отходов от их производственной деятельности. Экономико-правовой механизм охраны окружающей среды состоит из предоставления налоговых, кредитных и других видов льгот субъектам природопользования для наиболее эффективной охраны окружающей среды [2]. Основными элементами экономико-правового механизма являются: планирование и финансирование природоохранных мероприятий; установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду; установление тарифов за использование природных ресурсов, выбросов в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия; предоставление предприятиям и гражданам кредитных льгот, а также осуществление других эффективных мер по охране окружающей среды; возмещение в соответствии с законодательством вреда, причиненного окружающей среде и здоровью человека. Экономическое регулирование охраны окружающей среды проводят с целью соблюдения экологических требований российского законодательства. В области охраны окружающей природной среды существуют следующие методы экономического регулирования: разработка государственных прогнозов социально-экономического развития (в соответствии с экологическими прогнозами по отраслям промышленности и регионам); разработка федеральной программы в сфере экологического развития РФ и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации; разработка мероприятий по предотвращению причинения вреда окружающей природной среде; плата за загрязнение окружающей среды и негативное на нее воздействие; лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и на размещение отходов производства; экономическая оценка воздействия хозяйственной либо другой деятельности на окружающую среду; налоговые льготы при внедрении новых технологий и использовании вторичных ресурсов; поддержка предпринимательской и инновационной деятельности, а также экологическое страхование; возмещение вреда, причиненного окружающей природной среде [4]. Планирование, финансирование и материально-техническое обеспечение являются основополагающими в деле охраны окружающей природной среды. Планирование природоохранных мероприятий происходит в составе федеральных и целевых программ на основе государственной программы экологического развития различных регионов с учетом государственных прогнозов социально-экономического развития и на основании научных разработок, проводимых в соответствии с Федеральным законом «О науке и государственной научно-технической политике». Финансирование является составной частью программы и производится за счет федерального бюджета РФ, бюджетов республик в составе РФ, а также за счет областей, краев и местных органов власти. Также финансирование может осуществляться за счет средств предприятий и организаций, экологических фондов, фондов экологического страхования, кредитов банков, добровольных взносов граждан. Особое место в организации и решении неотложных природоохранительных мероприятий и задач отводится федеральному экологическому фонду. Вместе с этим, фондом создана система внебюджетных экономических фондов, общественных фондов и фондов экологического страхования. Средства из этих фондов идут на программы по охране окружающей среды, на воспроизводство природных ресурсов, научные исследования и внедрение экологически чистых технологий. Также средства из этих фондов могут быть использованы на строительство очистных сооружений или выплату гражданам компенсаций за причиненный загрязнением или неблагоприятными воздействиями вред здоровью [6]. Контроль за расходованием бюджетных финансовых средств на охрану окружающей природной среды возложен на Министерство природных ресурсов РФ совместно с налоговыми и финансовыми государственными органами, а также учреждения банков и аудиторские фирмы. Получив право на осуществление проекта строительства или при осуществлении иной хозяйственной деятельности, заказчик обязан получить лицензию на природопользование, в которой должно быть отражено право пользования отдельными видами природных ресурсов, нормативы выбросов и сбросов в окружающую среду, а также заключения экологической экспертизы. В лицензии на комплексное природопользование должны быть определены экологические условия реализации предстоящей деятельности, объемы изъятия природных ресурсов, предельно допустимые величины загрязняющих веществ, а также требования к состоянию окружающей природной среды и природных объектов в ходе эксплуатации хозяйственного объекта.

2. Взаимодействие органов местного самоуправления с исполнительными органами государственной власти субъекта РФ в сфере охраны окружающей природной среды

Полномочия органов государственной власти в вопросах охраны окружающей среды – это главные функции, которые выполняет государство в области нормативно-правового регулирования и контроля за деятельностью в сфере природопользования охраны окружающей среды и. Основным законом, описывающим полномочия разных уровней власти в области охраны окружающей среды, выступает Конституция РФ (ст. 72). Конституция предоставляет право регулирования различного рода вопросов, касающихся экологической безопасности, охраны окружающей среды и природопользования субъектам РФ. Основные полномочия субъектов РФ: участие в обозначении на территории субъекта главных направлений охраны окружающей среды; осуществление федеральной политики в сфере экологического развития РФ на территории субъекта Федерации; разработка и принятие законов (согласно федеральному законодательству), других нормативно-правовых актов субъекта РФ в вопросах охраны окружающей среды и реализации контрольных мероприятий за их исполнением. Одной из главных функций государства в вопросах охраны окружающей среды, реализуемой по единой государственной системе в стране, является участие в установленном законом порядке, в государственном экологическом мониторинге с правом создания и обеспечения деятельности систем наблюдения на территории субъекта Федерации [17]. Субъекты РФ имеют право устанавливать собственные правовые положения. Как правило, законодательные акты субъектов РФ во многом дублируют федеральное законодательство, однако отдельные положения его детализируют. Важным средством осуществления федеральной политики на территории субъекта в сфере экологического развития выступает принятие региональных целевых программ. Функции субъектов РФ: Реализация государственного контроля по вопросам охраны среды на объектах какой-либо деятельности человека (в том числе, хозяйственной), которые находятся на территории субъекта, вне зависимости от форм собственности (исключение составляют объекты хозяйственной деятельности, которые подлежат государственному экологическому контролю. Субъекты Федерации обладают правом самостоятельно утверждать должностных лиц (в частности, государственных инспекторов) органов государственной власти на территории субъекта РФ, которые осуществляют государственный контроль. Ведение Красной книги территорий субъекта [5]. В собственных Красных книгах субъектов Федерации включены сведения о распространении, состоянии и мерах охраны, находящихся под угрозой исчезновения, и редких объектов флоры и фауны на территории региона. Ведение учета источников и объектов негативного влияния на окружающую среду, которые находятся под государственным экологическим контролем субъекта РФ. Право на образование природных территорий, имеющих региональное значение и относящихся к особо охраняемым, контроль и управление в области использования таких территорий охраны, их охраны. Компетенция конкретных органов государственной власти субъекта РФ в целом устанавливается субъектом Федерации самостоятельно, однако такая самостоятельность включает некоторую условность, так ка должны быть соблюдены все требования, которые содержит Конституции РФ и соответствующий Федеральный Закон [3]. Органы местного самоуправления выступают субъектами природоохранной деятельности (ФЗ «Об охране окружающей среды» ст. 1). Местные органы самоуправления ответственны за обеспечение благоприятной обстановки окружающей среды, экологической безопасности на принадлежащих им территориях. Содержание регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды органами муниципального управления несколько отличаются от подобного государственного регулирования, что обусловлено специальной ролью местного самоуправления. Природоохранными полномочиями органов местного самоуправления являются: право и обязанность разрешения вопросов местного уровня в сфере охраны природы и окружающей среды; осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых в установленном законом порядке. Осуществление таких полномочий ориентировано на восстановление и сохранение окружающей среды, являющейся благоприятной для жизни населения, на уменьшение и предотвращение негативного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду, обеспечение соответствующей компенсации экологического вреда причиняемого окружающей среде. Полномочия органов муниципального управления устанавливаются экологическим и муниципальным законодательством [12]. Природоохранные полномочия степени специфичности подразделяются на: общие полномочия – реализуются в любой сфере деятельности (бюджетные, правотворческие полномочия, управление муниципальной собственностью); выделение финансирования (бюджетного) мероприятий по охране окружающей среды, принятие новых правовых актов экологической направленности и т.п.; разработка и организация реализации местных экологических программ; специальные полномочия — права и обязанности органов местного самоуправления непосредственно в природоохранной сфере. Полномочия по порядку получения делятся на переданные государством и собственные, касающиеся вопросов местного значения. К проблемам местного значения относятся вопросы непосредственного обеспечения благоприятной жизнедеятельности населения, их решение лежит в компетенциях органов местного самоуправления. ФЗ «Об охране окружающей среды» содержит отдельные нормы, регулирующие компетенции органов местного самоуправления в природоохранной деятельности — блок их обязанностей, относящихся к экологическим правам населения. Общественные и некоммерческие объединения, граждане имеют право содействовать муниципальным органам в сфере охраны окружающей среды, обращаться в соответствующие органы с жалобами и предложениями, направлять обращения с целью получения достоверной и полной информации о состоянии окружающей среды, охранных мероприятиях и т.д. Конституция Российской Федерации относит охрану окружающей среды к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. А Федеральный закон «Об охране окружающей среды» определяет охрану окружающей среды как природоохранную деятельность не только федеральных и региональных органов государственной власти, но и органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц [1]. Столь широкий круг субъектов природоохранной деятельности можно обосновать конституционной обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. В силу Федерального закона «Об охране окружающей среды» природоохранная деятельность органов местного самоуправления должна быть направлена на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий. Деятельность органов местного самоуправления должна осуществляться на основе принципов, определенных ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды», среди которых принципы соблюдения права человека на благоприятную окружающую среду, обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов, ответственности органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях, обязательности участия в деятельности по охране окружающей среды органов местного самоуправления. Обратимся к федеральному законодательству, определяющему полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей природной среды. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», занимающий центральное место в правовом регулировании местного самоуправления, определяет вопросы местного значения муниципальных образований. Под вопросами местного значения федеральный законодатель понимает вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и указанным Федеральным законом, осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно [2]. Для каждого вида муниципальных образований городское, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения) установлен свой перечень вопросов местного значения, в том числе в сфере охраны окружающей среды. К вопросам местного значения городского поселения относятся: организация обустройства мест массового отдыха населения, включая свободный доступ к водным объектам; участие в организации деятельности по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов; организация благоустройства территории поселения; земельный контроль; охрана леса и лесной контроль; лечебно-оздоровительные местности, курорты, особо охраняемые природные территории местного значения; водные объекты. На территориях сельских поселений все эти вопросы решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов. К вопросам местного значения муниципального района относятся: организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды; участие в организации деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов; лечебнооздоровительные местности, курорты, особо охраняемые природные территории местного значения; водные объекты; лесной контроль; земельный контроль на межселенной территории. К вопросам местного значения городского округа относятся: организация мероприятий по охране окружающей среды; участие в организации деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов; организация обустройства мест массового отдыха жителей; благоустройство территории, земельный контроль, охрана леса и лесной контроль; лечебно-оздоровительные местности, курорты, особо охраняемые природные территории местного значения; водные объекты. К вопросам местного значения внутригородского района относятся: организация обустройства мест массового отдыха населения и благоустройство территории. Перечень вопросов местного значения конкретного муниципального образования может в силу разных обстоятельств отличаться от установленного Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Органы местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения. В свою очередь, органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления поселений о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения. В муниципальных районах Московской области практика заключения соглашений с сельскими поселениями активно применяется. Законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставами муниципальных образований за сельскими поселениями могут закрепляться дополнительные вопросы из числа вопросов местного значения городских поселений, а за внутригородскими районами – из числа вопросов городского округа. Например, в Московской области вопросы: организации обустройства мест массового отдыха населения, включая свободный доступ к водным объектам; участия в организации деятельности по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов; организации благоустройства территории поселения и охраны леса; водных объектов – закреплены за сельскими поселениями [3]. И наконец, в результате изменений федерального законодательства в 2014 г. стало возможным перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Такое перераспределение осуществляется законами субъекта Российской Федерации. Полномочия органов местного самоуправления могут быть расширены за счет наделения государственными полномочиями Российской Федерации или субъекта Российской Федерации. Наделение государственными полномочиями осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления вправе решать и иные вопросы, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий, не переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. У органов местного самоуправления есть и иные полномочия в сфере окружающей среды, предусмотренные десятками отраслевых федеральных законов. Прежде всего, это Федеральный закон «Об охране окружающей среды». Ст. 7 указанного Федерального закона дублирует нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и относит к вопросам местного значения городских поселений участие в организации деятельности по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов, к вопросам местного значения муниципального района – организацию мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды и участие в организации деятельности по обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов, включая территории сельских поселений. К вопросам местного значения городского округа относится организация мероприятий по охране окружающей среды и участие в организации деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов. Помимо перечисленных в ст. 7 Федерального закона «Об охране окружающей среды» полномочий, органы местного самоуправления обязаны оказывать содействие гражданам, общественным объединениям и некоммерческим организациям в реализации их прав в области охраны окружающей среды (ст. 13), обязаны соблюдать требования к охране озонового слоя атмосферы (ст. 54), обязаны принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях, зонах отдыха, местах обитания диких зверей и птиц, в том числе их размножения, на естественные экологические системы и природные ландшафты (ст. 55), обращаться с мотивированным ходатайством о создании лесопаркового зеленого пояса в общественную палату соответствующего субъекта Российской Федерации (ст. 62.2), рассматривать результаты общественного контроля в области охраны окружающей среды (ст. 68), заниматься экологическим просвещением (ст. 74), вправе проводить выявление и оценку объектов накопленного вреда окружающей среде (ст. 80.1), вправе осуществлять организацию работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде (ст. 80.2). Полномочия органов местного самоуправления определены также законодательством об охране атмосферного воздуха, об охране и использовании животного мира, о земле, о недрах, лесным, водным законодательством. Многие установленные федеральными законами полномочия не включены в перечень вопросов местного значения, но обязательны для исполнения органами местного самоуправления. А вот порядок финансирования таких полномочий законодательством не определен. Тогда как в отношении вопросов местного значения в законодательстве четко определено, что финансовое обеспечение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий по вопросам местного значения, осуществляется за счет средств местных бюджетов. За счет собственных доходов местных бюджетов финансируются и добровольно принятые к исполнению полномочия. Финансовое обеспечение государственных полномочий осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций. В этой связи следует согласиться с М. И. Васильевой, которая полагает, что все те природоохранные полномочия органов местного самоуправления, которые установлены федеральными законами за пределами (сверх) вопросов местного значения, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», относятся к отдельным государственным полномочиям, передаваемым для осуществления органам местного самоуправления, и должны финансироваться за счет субвенций местным бюджетам [4].

3. Экологический контроль в системе государственного управления в области охраны окружающей среды на уровне субъекта РФ

Текущая деятельность Министерства должна сопровождаться и поддерживаться контрольными мероприятиями. Правительством Московской области проделана значительная подготовительная работа в области осуществления полномочий – подготовлены и приняты соответствующие нормативные правовые акты, сформированы структуры и подразделения, уделяется большое внимание усилению борьбы  с правонарушениями в области охраны окружающей среды и обеспечению экологической безопасности. Отдел государственной экологической экспертизы и контроля (в настоящее время – отдел государственного контроля за обращением с отходами) Управления нормирования, государственной экологической экспертизы и государственного контроля за обращением с отходами в соответствии с возложенными на него задачами: рассматривает письменные и устные обращения граждан; осуществляет государственный контроль  в области охраны окружающей среды (в том числе, контроль внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю; готовит материалы для участия в судебных процессах и участвовал в судебных процессах по вопросам, относящимся к сфере деятельности Отдела. В соответствии с законодательством на Министерство экологии и природопользования Московской области возложена функция по организации и ведению кадастра отходов Московской области. Кадастр отходов Московской области включает в себя информацию о происхождении, количестве, свойствах и классе опасности отходов, о технологиях их использования и обезвреживания, а также об объектах размещения, обезвреживания и переработки отходов, индивидуальных предпринимателях и юридических лицах, осуществляющих деятельность в сфере обращения с отходами производства и потребления. В настоящее время прорабатывается вопрос о заключении Соглашения об информационном взаимодействии при ведении кадастра отходов между Министерством и органами местного самоуправления Московской области. Согласно указанному Соглашению хозяйствующие субъекты должны представлять сведения, используемые для ведения кадастра отходов, в муниципалитеты, а  муниципалитеты  —  в Министерство экологии и природопользования Московской области. Как следует из представленных материалов, начатая деятельность имеет ярко выраженную положительную динамику, хотя следует отметить ряд проблем, существующих на сегодняшний день в данной сфере: 1. На сегодняшний день лимиты на размещение отходов и разрешения на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферу имеет незначительная часть природопользователей Московской области. 2. В соответствии с изменениями в Федеральном законодательстве, субъекты малого и среднего предпринимательства, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, представляют в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с их компетенцией отчетность об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов в уведомительном порядке. Названный порядок уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до настоящего времени не разработан. 3. Наблюдается тенденция уменьшения числа плательщиков за негативное воздействие на окружающую среду, хотя экономические показатели и не отражают данного процесса. 4. Федеральные органы исполнительной власти не уполномочены осуществлять контроль в отношении региональных объектов, и зачастую не справляются даже с текущими задачами (например, с администрированием платы за негативное воздействие на окружающую среду, выявлением природопользователей не вносящих плату за негативное воздействие на окружающую среду). Основными направлениями совершенствования деятельности по экологическому контролю являются: 1. Продолжить дальнейшее взаимодействие в сфере нормирования с уполномоченными федеральными органами в области охраны природы, с целью недопущения нарушений природоохранного законодательства при осуществлении хозяйственной деятельности без разрешительной документации и исключения фактов невнесения природопользователями платы за негативное воздействие на окружающую среду.  2. Осуществление контрольных мероприятий в отношении природопользователей, не имеющих нормативной документации и не осуществляющих плату за негативное воздействие на окружающую среду. 3. Совершенствование законодательства, в том числе в сфере платы за загрязнение окружающей среды в виде принятия закона «О плате за загрязнение окружающей среды». 4. Инспекторов Министерства экологии и природопользования Московской области и Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Московской области явно недостаточно для выявления  и пресечения нарушений природоохранного законодательства. 5. Использование возможности Министерства экологии и природопользования Московской области в сфере нормирования и госконтроля.

4 Основные направления совершенствования деятельности органов государственной власти субъектов РФ по охране окружающей среды в регионе

Основные направления государственной политики в сфере природопользования связаны с реформированием государственного управления природопользования. Экономически эффективное и экологически безопасное природопользование с соблюдением баланса федеральных, региональных и местных интересов не может быть организовано посредством централизованного отраслевого управления. Для решения этих задач необходим комплексный системный подход к регулированию природопользования с учетом сохранения и воспроизводства природных ресурсов, что предполагает проведение на постоянной основе сбора, анализа и обобщения информации обо всех видах природных ресурсов, подготовку возможных сценариев использования природно-ресурсного потенциала в рамках конкретной территории, разработку программ осуществлению лучшего варианта природопользования. Осуществление государством функций по управлению природопользованием должно реализовываться на принципах комплексного использования природно-ресурсного потенциала отдельных территорий с учетом интересов населения, проживающего в данной местности, и особенностей традиционного природопользования. В целях эффективного управления природопользованием должно быть обеспечено соответствие федеральному законодательству региональных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы природопользования, в том числе установление платы за природные ресурсы, финансирование мероприятий и программ по их охране и воспроизводству. При децентрализации управления природными ресурсами должно достигаться максимально эффективное использование природно-ресурсного потенциала территорий и в целом Российской Федерации за счет разработки на региональном уровне соответствующих стратегий на основе единой государственной политики в сфере природопользования. При этом система государственного управления в данной сфере должна обеспечить своевременное и полное удовлетворение потребностей экономики России в природном сырье, наращивание темпов и объемов работ по охране и воспроизводству природных ресурсов и поддержанию природно-ресурсного потенциала, мониторинг состояния природных ресурсов и действенный государственный контроль за их использованием. На каждом уровне управления полномочия в сфере природопользования детализируются путем выработки конкретных перечней функций с их распределением между органами управления. К указанным функциям относятся: разработка и реализация федеральных и региональных государственных программ по использованию, воспроизводству и охране природных ресурсов; определение размеров доходов, которые должны быть получены от использования или передачи природных ресурсов в пользование, и направление соответствующей части платежей за природопользование на воспроизводство и охрану природных ресурсов; установление стандартов, норм, нормативов и правил природопользования, в том числе разработка нормативно-методических и инструктивных документов по вопросам владения, пользования и распоряжения природными ресурсами; организация использования природных ресурсов на основе лицензирования и лимитирования природопользования; осуществление государственного контроля и государственной экологической экспертизы в сфере природопользования, ведение мониторинга состояния природных ресурсов; развитие сети особо охраняемых природных территорий; осуществление международного сотрудничества в области охраны и использования природных ресурсов. Некоторые из этих функций будут сосредоточены только на федеральном уровне, большая же их часть характерна как для федеральных, так и для региональных органов власти, а по отдельным видам ресурсов осуществление части функций может быть передано на местный уровень. Реформирование отношений государственной собственности на природные ресурсы предусматривает существенные изменения элементов системы государственного регулирования в сфере природопользования, прежде всего связанных с реформированием системы платного пользования природными ресурсами и перестройкой системы кадастров природных ресурсов. Нормативное и правовое обеспечение определяется следующим образом. Существующая система законодательных актов по отдельным видам природных ресурсов сложилась в соответствии с практикой отраслевого управления природопользованием, ориентированного на максимальные объемы эксплуатации природных ресурсов. Такая система управления решала в основном технические вопросы и была направлена на достижение количественных показателей, в то время как экономические и экологические аспекты природопользования учитывались в недостаточной мере. Между тем в современных условиях и тем более в перспективе необходим комплексный подход к природопользованию, позволяющий учитывать все многообразие факторов, действующих в данной сфере. Для реализации такого подхода необходимо обеспечить: дальнейшее развитие законодательства в природопользовании в целом, а также в общем пользовании отдельных видов природных ресурсов и компонентов природной среды; развитие нормативной правовой базы по эффективной реализации функций государства в области управления природопользованием и охраной окружающей среды; обоснованное разграничение полномочий в сфере природопользования между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектами; согласованность нормативной правовой базы на федеральном и региональном уровнях; создание экономических и финансовых методов рационального природопользования, реформирование системы платежей за природные ресурсы; развитие системы государственных кадастров природных ресурсов; совершенствование системы лицензирования природопользования; разработку требований и норм по регулированию оптимальных соотношений между изъятием и воспроизводством природных ресурсов; разграничение функций между органами, осуществляющими контроль в сфере природопользования и государственный экологический контроль; нормативно-правовое закрепление форм участия общественных организаций и граждан в осуществлении контроля за использованием, воспроизводством и охраной природных ресурсов. Государственная позиция в сфере природопользования, ее стратегия определены также целой системой управления и контроля со стороны особо уполномоченных структур, а также отражены в ст. 6 Федерального закона «Об охране окружающей среды», и в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [1]. Кроме того, главная задача со стороны особо уполномоченных органов — создание действенной системы экологической безопасности в стране с учетом принятия Федеральных целевых программ по радиационной, химической и биологической безопасности окружающей среды и выработка экономико-правового механизма воздействия на негативные явления, наносящие ущерб. В России существует весьма сложная и разветвленная система государственного управления со своим аппаратом, контролирующим выполнение природоохранного законодательства и обеспечивающим управление природопользованием в соответствии с принятыми правовыми нормами. При таком многообразии неизбежно: отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочий между различными контролирующими природоохранными органами; отсутствие надлежащего взаимодействия и координации деятельности перечисленных ведомств. Существует множество органов, контролирующих выполнение природоохранного законодательства и не имеющих четкого разграничения функций, и вопросов, за решение которых никто не отвечает. Между всеми этими комитетами и комиссиями идет борьба за власть, за право контролировать и командовать. Как представляется, в целях совершенствования структуры государственного управления в эколого-правовой сфере необходимы следующие шаги: 1. По обоснованному мнению многих специалистов, отсутствие в структуре Правительства РФ независимого органа исполнительной власти, непосредственно ведающего охраной окружающей природной среды и координирующего природоохранную деятельность иных ведомств, усугубляет неэффективность государственного управления в сфере экологии. Мы также считаем: нужен новый единый федеральный орган исполнительной власти по всем вопросам охраны окружающей среды, что позволит в значительной степени совершенствовать природоохранную деятельность в стране. 2. Думается, имело бы смысл пойти по пути сокращения числа исполнительных органов, сведя их к разумному минимуму. Одним из примеров в этом отношении могла бы быть Великобритания, где исполнительными органами, ответственными за выполнение природоохранного законодательства, являются: Инспекция по вопросам загрязнения, Национальное речное управление и органы местного самоуправления. Они наделены контрольно-надзорными функциями в сфере охраны окружающей среды и вполне успешно с ними справляются. 3. С учетом вышеизложенного следует вернуться к идее и разработать новый порядок осуществления государственного муниципального контроля и государственной экологической экспертизы, усилив роль оценки воздействия на окружающую среду, обеспечить прозрачность и объективность деятельности государственных органов, ориентировать деятельность этого правового института на профилактику экологических правонарушений. Особое внимание следует уделить законодательному закреплению публичных консультаций со всеми заинтересованными сторонами, включая общественность, местных жителей и т.п., на всех этапах проектного цикла. Отсутствие такого механизма является главным принципиальным отличием рассмотрения проектов в нашей стране и за рубежом. 4. В принципе было бы логично развивать исполнительные механизмы в области экологического права по образцу в сфере обычного права, а именно: целесообразно создание таких специализированных исполнительных органов, как экологические прокуратуры, экологически ориентированные народные суды, экологические полиции и т.д. 5. Разграничение полномочий на уровне федеральном и субъектов Федерации. Таким образом, одной из важнейших задач экологической деятельности государства в современных условиях является создание такой системы управления природопользованием и охраной природы, которая бы обеспечила надежный механизм экологической безопасности и ресурсосбережения.

Заключение

Проведенное исследование позволило сделать следующие выводы относительно проведенного исследования. Правовое регулирование охраны окружающей среды в целом и в самом общем виде может быть определено как регулирование, осуществляемое экологическим правом. Предмет этой разновидности правового регулирования включает в себя совокупность отношений, складывающихся в сфере взаимодействия общества и природы (далее также — экологические отношения) и подлежащих правовой регламентации в той мере и в том объеме, в каких это необходимо для обеспечения сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов, а также сбалансированного решения социально-экономических и экологических задач в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды. Важной предпосылкой обеспечения оптимального правового регулирования экологических отношений является точность в определении границ эколого-правового регулирования, показывающих допустимые пределы вмешательства права в решение задач охраны окружающей среды. Именно грамотное установление границ правового регулирования охраны окружающей среды позволяет определить объективные пределы правотворческой деятельности органов публичной власти. Охрана окружающей среды — это общественная и государственная формы деятельности, ориентированные на сохранение и воспроизводство компонентов окружающей среды и природных ресурсов. Охрана окружающей среды совершенствуется по мере повышения воздействия на окружающую среду и увеличение потребления природных ресурсов. Таким образом, охрана окружающей среды является формой природоохранной деятельности государства. Организация охраны окружающей среды и управление природными ресурсами в Российской Федерации на федеральном уровне осуществляются системой органов Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (подведомственных ему федеральных служб, федеральных агентств и организаций) в сфере охраны окружающей среды, особо охраняемых природных территорий, воспроизводства, охраны и использования недр, водных и лесных ресурсов, объектов животного мира (за исключением водных биологических ресурсов), а также Министерством сельского хозяйства РФ и подведомственным ему федеральным агентством по рыболовству в части воспроизводства, охраны и использования водных биологических ресурсов. При этом министерства, как правило, осуществляют выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в данной сфере. Исключение составляет ряд правоприменительных функций, которые министерства реализуют в соответствии с актами Правительства Российской Федерации. Федеральные службы выполняют соответственно контрольно-надзорные функции, а федеральные агентства – правоприменительные, за исключением случаев, когда на данные федеральные органы исполнительной власти актами Правительства Российской Федерации возложено выполнение и иных функций. Подведомственные Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации федеральные государственные бюджетные учреждения осуществляют организацию функционирования и охрану государственных природных заповедников, национальных парков и федеральных заказников. Кроме того, сегодня немаловажную роль в управлении природными ресурсами и охране окружающей среды играют регионы, поскольку субъектам Российской Федерации почти полностью переданы полномочия Российской Федерации в сфере лесных ресурсов, водных ресурсов, охоты. Регионы также осуществляют управление участками недр местного значения, создают и охраняют региональные особо охраняемые природные территории. Таким образом, субъекты Российской Федерации наделены существенным объемом полномочий, в том числе полномочиями по осуществлению государственного экологического контроля, а также полномочиями по выдаче некоторых эколого-разрешительных документов. Проведенный в рамках исследования анализ деятельности вышеуказанного исполнительного органа показывает, что существует ряд проблем, требующих своего решения в вопросах охраны окружающей среды на сегодняшний день в Московской области.

1. На сегодняшний день лимиты на размещение отходов и разрешения на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферу имеет незначительная часть природопользователей Московской области.
2. В соответствии с изменениями в Федеральном законодательстве, субъекты малого и среднего предпринимательства, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, представляют в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с их компетенцией отчетность об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов в уведомительном порядке. Названный порядок уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до настоящего времени не разработан.
3. Наблюдается тенденция уменьшения числа плательщиков за негативное воздействие на окружающую среду, хотя экономические показатели и не отражают данного процесса.
4. Федеральные органы исполнительной власти не уполномочены осуществлять контроль в отношении региональных объектов, и зачастую не справляются даже с текущими задачами (например, с администрированием платы за негативное воздействие на окружающую среду, выявлением природопользователей не вносящих плату за негативное воздействие на окружающую среду).

Основными направлениями совершенствования деятельности по экологическими контролю являются

1. Продолжить дальнейшее взаимодействие в сфере нормирования с уполномоченными федеральными органами в области охраны природы, с целью недопущения нарушений природоохранного законодательства при осуществлении хозяйственной деятельности без разрешительной документации и исключения фактов невнесения природопользователями платы за негативное воздействие на окружающую среду.
2. Осуществление контрольных мероприятий в отношении природопользователей, не имеющих нормативной документации и не осуществляющих плату за негативное воздействие на окружающую среду.
3. Совершенствование законодательства, в том числе в сфере платы за загрязнение окружающей среды в виде принятия закона «О плате за загрязнение окружающей среды».
4. Инспекторов Министерства экологии и природопользования Московской области и Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Московской области явно недостаточно для выявления  и пресечения нарушений природоохранного законодательства.
5. Использование возможности Министерства экологии и природопользования Московской области в сфере нормирования и госконтроля.

В целях совершенствования в целом структуры государственного управления в эколого-правовой сфере необходимы следующие шаги.

1. По обоснованному мнению многих специалистов, отсутствие в структуре Правительства РФ независимого органа исполнительной власти, непосредственно ведающего охраной окружающей природной среды и координирующего природоохранную деятельность иных ведомств, усугубляет неэффективность государственного управления в сфере экологии. Мы также считаем: нужен новый единый федеральный орган исполнительной власти по всем вопросам охраны окружающей среды, что позволит в значительной степени совершенствовать природоохранную деятельность в стране.
2. Думается, имело бы смысл пойти по пути сокращения числа исполнительных органов, сведя их к разумному минимуму. Одним из примеров в этом отношении могла бы быть Великобритания, где исполнительными органами, ответственными за выполнение природоохранного законодательства, являются: Инспекция по вопросам загрязнения, Национальное речное управление и органы местного самоуправления. Они наделены контрольно-надзорными функциями в сфере охраны окружающей среды и вполне успешно с ними справляются.
3. С учетом вышеизложенного следует вернуться к идее и разработать новый порядок осуществления государственного муниципального контроля и государственной экологической экспертизы, усилив роль оценки воздействия на окружающую среду, обеспечить прозрачность и объективность деятельности государственных органов, ориентировать деятельность этого правового института на профилактику экологических правонарушений. Особое внимание следует уделить законодательному закреплению публичных консультаций со всеми заинтересованными сторонами, включая общественность, местных жителей и т.п., на всех этапах проектного цикла.
4. В принципе было бы логично развивать исполнительные механизмы в области экологического права по образцу в сфере обычного права, а именно: целесообразно создание таких специализированных исполнительных органов, как экологические прокуратуры, экологически ориентированные народные суды, экологические полиции и т.д.
5. Разграничение полномочий на уровне федеральном и субъектов Федерации.

Таким образом, одной из важнейших задач экологической деятельности государства в современных условиях является создание такой системы управления природопользованием и охраной природы, которая бы обеспечила надежный механизм экологической безопасности и ресурсосбережения.

Список использованных источников

1. Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 08.08.2009) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (вместе с «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года») // Собрание законодательства РФ, 24.11.2008, № 47, ст. 5489.
2. Андрианов Н.А. К вопросу об определении видов разрешенного использования земельных участков в нормативных правовых актах органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 5. С. 15 — 18
3. Астафьева О.Е. Правовые основы природопользования и охраны окружающей среды : учебник для студ. учреждений высш. проф. образования / О.Е.Астафьева, А.В.Питрюк; под ред. Я.Д.Вишнякова. — М. : Издательский центр «Академия», 2013. — 272 с. С. 14.
4. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Учебник. М.: Омега-Л, 2010.
5. Васильева М.И. Охрана окружающей среды как функции органов местного самоуправления // Законодательство и экономика. 2009. № 5. С. 15.
6. Галиновская Е.А. О направлениях совершенствования установления категорий и разрешенного использования земель // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. № 10. С. 78 — 81.
7. Гриценко Е.В. Городские агломерации: в поисках оптимальной модели территориальной организации (сравнительно-правовой анализ) // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 10. С. 28 — 36.
8. Дудник Д.В. Оценочные критерии и критические факторы эффективности организационно-экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды в Российской Федерации // Управление собственностью: теория и практика. 2013. № 4. С. 16 — 19.
9. Епифанов И.К., Мальцева Н.Н. О совершенствовании управления природопользованием при разграничении функций и реализации полномочий государственного экологического контроля органами исполнительной власти // Российская юстиция. 2011. № 7. С. 51 — 55.
10. Кандрина Н.А. Государственное управление: понятие, субъекты, структура // Вестник Алтайской академии экономики и права. 2013. Т. 1. № (32). С. 58.
11. Коробко В.И. Экологический менеджмент: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Менеджмент организации», «Государственное и муниципальное управление» / В.И. Коробко. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. — 303 с. С. 128.
12. Новиков Д.В. Совершенствование экономического механизма организации рационального использования и охраны земельных ресурсов // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2012. № 12. С. 14 — 19.
13. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т. 1. М.: Норма, 2002.
14. Россинский Б.В. Административное право. М.: Право и закон, 2001. С. 12 – 13.
15. Управление государственной и муниципальной собственностью: право, экономика, недвижимость и природопользование: монография / А.И. Галкин, С.Г. Еремин, Г.М. Кадырова и др.; под ред. С.Е. Прокофьева, О.В. Паниной, С.Г. Еремина. М.: Юстицинформ, 2014. 336 с.
16. Хлуденева Н.И. Границы правового регулирования охраны окружающей среды // Экологическое право, 2011, № 6.
17. Шинкевич Д.В. Система региональных нормативных правовых актов в области градостроительной деятельности // Российская юстиция. 2012. № 11. С. 10 — 14.