Реферат по правовому регулированию строительной деятельности на тему «Понятие и виды объектов градостроительной деятельности»

Введение Активное развитие градостроительного законодательства в Российской Федерации, связанное со стремлением органов власти в максимальной степени урегулировать вопросы застройки различных территорий под лозунгом обеспечения устойчивого их развития, приводит к постоянной дифференциации и усложнению существующих градостроительных отношений, возникновению новых видов со своими субъектами и объектами, что обусловливает необходимость изучения их специфики для грамотного применения градостроительного законодательства. С теоретической точки зрения анализ градостроительных отношений представляется особенно актуальным в рамках дискуссии о роли и месте градостроительного регулирования в системе правового регулирования общественных отношений. В правовой науке уже достаточно давно высказано мнение о формировании градостроительного права как самостоятельной отрасли российского права, однако данный вопрос остается дискуссионным и недостаточно изученным в правовой доктрине. Определяющим критерием при этом является наличие собственной сферы общественных отношений, не регулируемой другими отраслями права. Поэтому выявление специфических особенностей и признаков градостроительных отношений, правовой анализ их состава необходимы для разграничения градостроительных правоотношений с другими, прежде всего с земельными и гражданскими правоотношениями. Проблема заключается в том, что многие градостроительные отношения имеют сложный комплексный характер, на что обращается внимание в научной литературе. Градостроительные отношения — комплексное явление, охватывающее разнообразные по составу общественные отношения. Цель работы – изучить понятие и виды объектов градостроительной деятельности. Задачи, которые нужно решить, чтобы достигнуть указанной цели:

1. Определить понятие и сущность объектов градостроительной деятельности;
2. Рассмотреть виды объектов градостроительной деятельности.

Структура работы состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы. Информационной базой для написания данной работы послужили нормативно-правовые акты и труды российских ученых.

1. Теоретические аспекты градостроительной деятельности

1.1 Понятие и сущность градостроительной деятельности

Градостроительные правоотношения охватывают весьма широкий круг общественных отношений, складывающихся в процессе развития и застройки различных территорий, которые включают в себя многие виды деятельности различных субъектов, но объединенные тем не менее одним понятием, которое Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее — ГрК РФ) определяет как «градостроительную деятельность», подразделяя ее на отдельные виды. Перечень видов градостроительной деятельности сформулирован как исчерпывающий, однако может дополняться федеральными законами в зависимости от потребности урегулировать законодательно и другие виды общественных отношений, связанных с использованием и развитием территорий. Так, совсем недавно в перечень видов градостроительной деятельности были добавлены такие виды, как «благоустройство территорий» и «снос зданий, сооружений». Поскольку в ГрК РФ градостроительная деятельность определяется путем простого перечисления ее состава, в научной литературе есть попытки дать обобщенное понятие градостроительной деятельности, что необходимо для понимания специфики субъектов и объектов градостроительных отношений. Например, в энциклопедии по архитектуре и градостроительству под градостроительством понимается «…деятельность по пространственной организации систем расселения, планировке и застройке населенных мест, опирающаяся на градостроительное законодательство, нормы и правила, системы научного знания, проектирования и управления». Е. А. Махотенко считает, что градостроительная деятельность — это «пространственная организация территории при соблюдении баланса интересов, связанных с ее использованием, с учетом национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей территории, в том числе городов и иных населенных пунктов». Наиболее полно, на наш взгляд, сущность градостроительной деятельности как сферы общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, отражает определение градостроительной деятельности, данное М. Я. Вильнером: «планирование, регулирование и осуществление изменений пространственной организации территории при обустройстве ее для проживания и обслуживания, поддержания здоровья, формирования и развития интеллектуального потенциала граждан, их хозяйственной деятельности и отдыха, поддержания природной историко-культурной среды в состоянии, необходимом для долгосрочного, устойчивого развития общества». Хотя это определение дано архитектором и имеет неправовой характер, в нем отражены не только ее содержание, но и назначение градостроительной деятельности, основная цель правового регулирования градостроительных отношений, ее преимущественно публичный характер. В науке существует и другое понимание назначения правового регулирования градостроительной деятельности — как правового инструмента управления недвижимостью, устанавливающего единые прозрачные правила застройки земельных участков их правообладателями. В условиях развития рыночных отношений данный аспект регулирования градостроительной деятельности, безусловно, также имеет важнейшее значение, но направлен на защиту прежде всего частных интересов. Таким образом, в правовой природе градостроительной деятельности заложены не только публично-правовые, но и частноправовые аспекты, что обусловливает наличие объективного конфликта интересов при ее правовом регулировании и осуществлении. Дуалистический характер градостроительной деятельности проявляется и в специфике объектов и субъектов градостроительных отношений, напрямую связанной с конкретным видом градостроительной деятельности, указанным в п. 1 ст. 4 ГрК РФ. Хотя все виды градостроительной деятельности определенным логическим и юридическим образом увязаны между собой, однако каждый из них имеет свою специфику, выражающуюся в роли и месте каждого вида в системе градостроительной деятельности, объектном и субъектном составе, содержании, взаимных связях, особенностях правового регулирования. Общий перечень субъектов градостроительных отношений перечислен в ст. 5 ГрК РФ и ничем не отличается от субъектов других общественных правоотношений, однако возможность участия каждого субъекта в конкретном градостроительном правоотношении и его правовой статус определяются, как было показано выше, видом градостроительной деятельности, в рамках которой складывается данное правоотношение. Всех субъектов градостроительных отношений в зависимости от их участия в осуществлении градостроительной деятельности условно можно подразделить на «пассивных» и «активных». К «пассивным» можно отнести субъекты, которые непосредственно не принимают участия в каком-либо виде градостроительной деятельности, но чьи права и законные интересы непосредственно затрагиваются при ее осуществлении. К ним относятся граждане, постоянно проживающие в границах соответствующей территории, а также правообладатели земельных участков и других объектов недвижимости. «Пассивные» субъекты могут участвовать в градостроительной деятельности на стадии принятия градостроительных решений, как уже было показано выше, а также имеют право обжаловать в судебном порядке утвержденные градостроительные документы, нормативные правовые акты и решения органов власти в сфере градостроительной деятельности, нарушающие их права и законные интересы. К «активным» субъектам градостроительных отношений относятся субъекты, на профессиональной или предпринимательской основе осуществляющие непосредственно конкретные виды градостроительной деятельности — подготовку и утверждение градостроительной документации, проведение инженерных изысканий, строительство и т.д. Таковыми являются как органы государственной власти и местного самоуправления, осуществляющие конкретные полномочия в сфере градостроительной деятельности, созданные ими юридические лица в виде государственных и муниципальных учреждений, организаций и предприятий, так и частные лица в виде индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, имеющих право на осуществление конкретных видов градостроительной деятельности. Особую роль в градостроительных правоотношениях играют публичные субъекты, от имени которых выступают органы государственной власти и местного самоуправления в рамках своей компетенции в сфере градостроительных отношений. В отличие от земельных правоотношений, в градостроительной сфере полномочия органов власти не связаны с отношениями права собственности на земли и земельные участки, а носят преимущественно регулятивный и разрешительный характер, содержание которых устанавливается федеральными законами. Однако необходимость привлечения частых инвестиций в развитие и освоение территорий публичных образований обусловили внедрение и договорных форм в градостроительные отношения с участием публичных субъектов. В таких отношениях, носящих договорный характер (например, при развитии застроенных территорий, комплексном освоении территорий и др.), определенные права и обязанности публичного субъекта или их конкретизация в рамках установленных дискреционных полномочий могут устанавливаться соответствующим договором. В отдельных случаях специальными федеральными законами может предусматриваться создание специфических субъектов градостроительной деятельности, выступающих от имени публичных образований. Например, Федеральный закон от 24.07.2008 № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» в качестве специального субъекта градостроительных отношений, возникающих в связи с реализаций положений указанного Закона, направленных на обеспечение развития жилищного строительства в Российской Федерации, предусматривает создание так называемого Единого института развития, который наделяется специальными полномочиями в сфере жилищного строительства. Или, например, на территориях особых экономических зон или территориях опережающего социально-экономического развития определенные полномочия в сфере градостроительной деятельности могут передаваться управляющим компаниям в порядке, установленном соответствующими федеральными законами.

1.2 Объекты и субъекты градостроительной деятельности

Объект градостроительной деятельности — объект, в отношении которого осуществляется или осуществлялась градостроительная деятельность. В отношении частных лиц как субъектов градостроительных отношений градостроительным законодательством также установлены особенности их правового статуса при участии их в различных градостроительных отношениях. Так, граждане могут участвовать в градостроительных отношениях при принятии градостроительных решений в установленных ГрК РФ случаях в качестве правообладателей земельных участков и других объектов недвижимости или в качестве представителей местного населения при проведении общественных обсуждений и публичных слушаний по проектам документов территориального планирования, градостроительного зонирования, документации по планировке территории, при изменении видов разрешенного использования земельных участков, а также непосредственно при застройке принадлежащих им земельных участков для личного использования. В научной литературе предлагается выделять в качестве отдельного субъекта градостроительной деятельности местное население как общность граждан, постоянно проживающих на конкретной территории, интересы которого должны учитываться при осуществлении градостроительной деятельности органами власти и другими субъектами. По существу, такие формы участия граждан в градостроительной деятельности, как общественные обсуждения и публичные слушания, позволяют выяснить и учесть именно коллективное мнение местного населения по поводу принятия конкретного градостроительного решения в отношении территории, на которой они проживают. Это отражено в позиции Конституционного Суда РФ: «…по градостроительным вопросам, в частности, публичные слушания преследуют цель «выявления именно коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный характер»». Следует отметить, что в градостроительном, конституционном и муниципальном законодательстве используется термин не «местное население», а «население» по отношению к конкретной территории публичного образования (население субъекта РФ, население муниципального образования и т.п.). При этом ни «местное население», ни население конкретной территории в градостроительном и ином законодательстве в качестве самостоятельного субъекта правоотношений не выделяется, соответственно, не могут наделяться какими-либо правомочиями. Заключения публичных слушаний и общественных обсуждений имеют рекомендательный характер для уполномоченных органов власти и не порождают ничьих прав и обязанностей. Юридические лица могут выступать в градостроительных отношениях, как и граждане, в качестве правообладателей земельных участков и других объектов недвижимости, а также в качестве субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности в сфере градостроительства. В зависимости от вида градостроительного правоотношения и их участия в нем они могут наделяться особым статусом, определяющим их права и обязанности. Особенностью правового статуса профессионального субъекта градостроительных отношений является наличие в установленных ГрК РФ случаях обязательного членства в саморегулируемых организациях (СРО) в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства. Соответствующие СРО и создаваемые ими органы управления являются особыми субъектами градостроительных отношений, создание, деятельность и членство в которых регулируются гл. 6.1 ГрК РФ. «Активные» субъекты градостроительной деятельности могут выступать в градостроительных отношениях в качестве застройщиков и технических заказчиков. Согласно ст. 1 ГрК РФ застройщиком может быть любое физическое или юридическое лицо, как правило, являющееся правообладателем земельного участка, подлежащего застройке, который обеспечивает весь комплекс работ, связанных со строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом, а также сносом объектов капитального строительства, включая выполнение инженерных изысканий и подготовку необходимой проектной документации. Перечисленные права и обязанности застройщик может передавать техническому заказчику, которым, в отличие от застройщика, может быть только юридическое лицо, являющееся членом СРО в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ. Поскольку отношения в сфере строительства, реконструкции, капитального ремонта и сноса объектов капитального строительства регулируются также гражданским законодательством в части заключения и исполнения договоров подряда, на практике возникает проблема соотношения понятий застройщика, технического заказчика с понятиями генерального подрядчика и подрядчика, для разрешения которой следует четко разграничивать градостроительные и гражданские правоотношения.

2. Виды объектов градостроительной деятельности

Важное значение для характеристики градостроительных правоотношений имеет характеристика их объектов. В ГрК РФ отсутствует норма, устанавливающая перечень объектов градостроительных отношений, что вызывает определенные трудности в их выявлении, на что указывают специалисты. Наибольшую проблему вызывает разграничение объектов градостроительных отношений с объектами земельных отношений, в силу того что большинство видов градостроительной деятельности осуществляется с использованием земельных участков, по существу являясь разновидностью землепользования. Объекты градостроительных отношений в полной мере отражают специфику градостроительной деятельности и зависят от ее вида и субъектов, ее осуществляющих. Обобщенно все объекты можно разделить на два вида — имеющие пространственный характер, определяющие границы осуществления конкретного вида градостроительной деятельности, и создаваемые материальные объекты. Так, объектами территориального планирования являются территории или части территорий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также объекты федерального, регионального и местного значения, создание которых планируется на соответствующих территориях. К таким объектам, согласно ГрК РФ, относятся объекты капитального строительства, а также иные объекты и территории, которые необходимы для осуществления полномочий по вопросам, отнесенным Конституцией РФ и другим законодательством к федеральному, региональному и муниципальному ведению и которые оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований соответственно. Объектами градостроительного зонирования являются территории и части территорий поселений, городских округов и субъектов РФ, являющихся городами федерального значения, поскольку в результате градостроительного зонирования устанавливаются правила землепользования и застройки соответствующих муниципальных образований и городов. Планировка территории осуществляется в отношении тех частей территорий, на которых планируется осуществление комплексной застройки, строительство линейных объектов, развитие застроенной территории и ряд других случаев, установленных ст. 41 ГрК РФ. Такие части территорий могут выделяться в виде элементов планировочной структуры — кварталов, микрорайонов, районов и иных подобных элементов16. Объектом планировки территории может быть и отдельный земельный участок как часть территории, на котором планируется строительство нескольких объектов капитального строительства и объектов инженерной и коммунальной инфраструктуры. Объектами отношений в сфере архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений являются части территорий в виде элементов планировочной структуры, отдельных земельных участков, зон с особыми условиями использования территорий и др., а также сами объекты капитального строительства, создаваемые и изменяемые в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта и сноса в виде зданий и сооружений. Среди создаваемых или изменяемых объектов строительства по своим техническим характеристикам и особенностям их размещения и строительства ГрК РФ выделяет объекты капитального строительства и некапитальные объекты, линейные объекты, системы коммунальной инфраструктуры, транспортно-пересадочные узлы, объекты индивидуального жилищного строительства. Принципиальное значение для градостроительной деятельности, а также смежных отношений (прежде всего земельно-имущественных) имеет разграничение понятий объектов капитального строительства и некапитальных объектов, поскольку к их созданию и размещению устанавливаются принципиально различные требования, имеющие разное юридическое значение для их создателей и правообладателей. Понятия объекта капитального строительства и некапитальных объектов были введены в ГрК РФ Федеральным законом от 03.08.2018 № 342-ФЗ, согласно которому под объектом капитального строительства понимается здание, строение, сооружение, объекты незавершенного строительства, за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и др.). К некапитальным объектам относятся строения, сооружения, которые не имеют прочной связи с землей и конструктивные характеристики которых позволяют осуществить их перемещение и (или) демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба назначению и без изменения основных характеристик строений, сооружений (в том числе киосков, навесов и других подобных строений, сооружений). Исходя из установленных признаков именно объекты капитального строительства и являются с точки зрения гражданского законодательства объектами недвижимости со всеми вытекающими юридическими последствиями, а некапитальные объекты не являются таковыми. Однако в гражданском законодательстве отсутствует юридическая связь понятия объекта недвижимости с указанными понятиями градостроительного законодательства, что на практике порождает множество спорных ситуаций, связанных с квалификацией конкретного объекта строительства как объекта недвижимости. В свою очередь, нельзя признать в достаточной степени определенным приведенное выше понятие объекта капитального строительства, данное ГрК РФ, отсутствует четкий перечень возможных объектов, нет понятия и признаков объекта незавершенного строительства. Определений здания и сооружения в градостроительном законодательстве также нет, однако данные понятия даны в Федеральном законе от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений». Согласно его ст. 2 оба объекта являются результатами строительства, но здания предназначены для проживания и (или) деятельности людей, размещения производства, хранения продукции или содержания животных, а сооружения предназначены для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.

Заключение

Классификация объектов строительства исходя из их назначения и технических характеристик имеет существенное юридическое значение как для градостроительных отношений (градостроительное законодательство устанавливает различные требования к их размещению, строительству, эксплуатации, возможности изменения и сноса), так и для гражданско- и земельно-правовых, устанавливая юридическую связь данных объектов с земельными участками и определяя правомочия субъектов данных отношений в части самих объектов и соответствующих земельных участков. Наконец, объектами деятельности по благоустройству, недавно выделенного ГрК РФ в качестве самостоятельного вида градостроительной деятельности, являются части территорий муниципальных образований и населенных пунктов в виде территорий общего пользования, прилегающих к зданиям, строениям и сооружениям территорий, а также сами элементы благоустройства в виде декоративных, технических, планировочных, конструктивных устройств, элементов озеленения, различных видов оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории. Требования к благоустройству своих территорий устанавливаются органами местного самоуправления с учетом общих положений ГрК РФ. Таким образом, субъекты и объекты градостроительных отношений обладают отличительными признаками, отражающими сущность и особенности градостроительной деятельности, которые позволяют разграничить градостроительные правоотношения от смежных правоотношений, что необходимо для дальнейшего развития правового регулирования градостроительной деятельности в Российской Федерации и формирования градостроительного права в качестве самостоятельной отрасли. Конкретный состав градостроительного правоотношения полностью определяется видом градостроительной деятельности и ее спецификой. Однако объективная связь градостроительных правоотношений с другими сферами человеческой деятельности, сложность, громоздкость, процедурный и технический характер российского градостроительного законодательства, находящегося в активной стадии своего развития, недостатки его понятийного аппарата порождают проблемы идентификации градостроительных отношений, четкого разграничения субъектов и объектов. Указанные факторы обусловливают актуальность и необходимость дальнейшего тщательного изучения и научной оценки существующих и формирующихся градостроительных отношений, выявления их отличительных признаков и особенностей, что может служить предметом дальнейших научных правовых исследований.

Список использованных источников

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (ред. от 21.07.2014) // Система «КонсультантПлюс» [Электрон. ресурс]. Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/
2. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 30.12.2015) // Система «КонсультантПлюс» [Электрон. ресурс]. Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_51040/ 6
3. Анисимов А. П., Юшкова Н. Г. Градостроительное право — новая отрасль в системе российского права // Право и политика. — 2008. — № 9. — С. 2105—2113.
4. Архитектура и градостроительство. Энциклопедия / гл. ред. А. В. Иконников. — М. : Стройиздат, 2001. — 688 с.
5. Болтанова Е. С. Виды и состав градостроительных правоотношений // Журнал российского права. — 2017. — № 10. — С. 81—91.
6. Вильнер М. Я. Градостроительный кодекс Российской Федерации: возможность его практического применения // Имущественные отношения в Российской Федерации. — 2006. — № 9 (60). — С. 34—48.
7. Махотенко Е. А. Правовое понятие градостроительной деятельности // Общество и право. — 2009. — № 1 (23). — С. 127—128.
8. Трутнев Э. К., Бандорин Е. Л., Гудзь Т. В., Сафарова М. Д., Холопик К. В., Якубов М. О. Градорегули-рование. Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости. — М. : Институт экономики города, 2008. — 296 с.