Бюджетный федерализм. Часть 2

1 2

---

2.2. Горизонтальное выравнивание

Целью механизма горизонтального бюджетного выравнивания является обеспечение единого уровня реализации конституционных прав граждан на получение определенного объема социальных услуг посредством перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы. Необходимость горизонтального выравнивания вызвана различиями налогового потенциала отдельных территорий в стране. Одним из основных элементов перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы являются межбюджетные трансферты — финансовые средства, предоставляемые из одного бюджета бюджетной системы другому бюджету.[1] Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации для устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивелирование региональных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения. Опыт развитых стран с федеративным устройством показывает, что для обеспечения эффективного функционирования любой модели бюджетного федерализма должны выполняться, по крайней мере, три условия, а именно: — однозначное разграничение и законодательное закрепление полномочий между всеми уровнями власти по расходам; — наделение соответствующих уровней власти достаточными для выполнения этих полномочий доходными источниками; — вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений. [2] [10, с. 102] С точки зрения целей, задач, форм и инструментов регулирования межбюджетных отношений различают понятия вертикального и горизонтального регулирования межбюджетных отношений, соответственно вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетов. Общепринятая схема вертикального и горизонтального регулирования межбюджетных отношений в РФ приведена в приложении 2. Вертикальное регулирование межбюджетных отношений – это процесс достижения сбалансированности между объёмом обязательств каждого уровня власти по бюджетным расходам и потенциалом доходных источников бюджетов, при этом акцент делается на налоговых поступлениях. Полностью устранить несоответствия между доходами (налоговыми поступлениями) и расходами бюджетов без регулирования межбюджетных отношений нереально: абсолютного совпадения между ними не встречается. [3] Принцип вертикального регулирования межбюджетных отношений с целью обеспечения сбалансированности бюджетов предъявляет определённые требования как к вышестоящему уровню власти (федеральному), так и к региональным и местным уровням. В случае если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования выполняемых функций и предоставления государственных услуг, за которое отвечает тот или иной региональный и местный орган власти, то вышестоящий уровень власти обязан предоставить нижестоящему уровню недостающие бюджетные ресурсы.[4] Вертикальное регулирование межбюджетных отношений накладывает на региональные и местные власти, во-первых, ответственность за финансовое обеспечение закреплённых за ними функций и предоставление населению соответствующих услуг либо государственным учреждением и организацией, либо через частный сектор; во-вторых, обязанность эффективно и ответственно использовать свои права по сохранению и увеличению собственного доходного, в частности налогового, потенциала. Инструментами вертикального регулирования межбюджетных отношений при этом, как следует из приложения 2, являются: закрепление налогов за определённым уровнем бюджетной системы; распределение регулирующих доходов по уровню бюджетной системы по единым нормативам; предоставление субсидий из вышестоящего бюджета на исполнение отдельных расходных обязательств. Однако вертикальное регулирование межбюджетных отношений не решает всех проблем бюджетного федерализма. Поэтому оно сочетается с построением системы горизонтального (в разрезе бюджетов одного и того же звена бюджетной системы) регулирования межбюджетных отношений. Горизонтальное регулирование межбюджетных отношений – это процесс пропорционального распределения доходов (налогов) между территориями по определённой методике (формуле) для устранения или снижения неравенства в финансовых возможностях субъектов РФ и муниципальных образований. Оно предопределено экономическим и финансовым неравенством регионов, приводящим к неравенству среди различных слоёв населения в распределении доходов и материальных ценностей, соответственно и к проявлениям социального неравенства, обусловленного также территориальным фактором.[5] Таким образом, бюджетное выравнивание следует общенациональным интересам и укрепляет государство. В механизме выравнивания главное место занимают межбюджетные трансферты — средства, передаваемые одним бюджетом внутри бюджетной системы РФ другому[6]. Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы РФ предоставляются в форме[7]:

1. дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, образующих Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ;
2. субсидий бюджетам субъектов РФ;
3. субвенций бюджетам субъектов РФ;
4. иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ;
5. межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Кроме отношений вида «федеральный бюджет — субъекты РФ», межбюджетные отношения включают также отношения между бюджетами региональными и местными и отношения муниципальных единиц между собой. [8] Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ бюджетам бюджетной системы РФ предоставляются в форме[9]:

1. дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением);
2. субсидий местным бюджетам;
3. субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ;
4. субсидий федеральному бюджету из бюджетов субъектов РФ;
5. субвенций федеральному бюджету из бюджетов субъектов РФ;
6. иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы РФ.

Наглядно направления межбюджетного выравнивания РФ представлены на рисунке 1. Рисунок 1 — Направления межбюджетного выравнивания в России Источник: Ярошепта А.В. Механизм межбюджетного выравнивания в системе межбюджетных отношений // Интернет-журнал «НАУКОВЕДЕНИЕ». – 2014. — №1 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://naukovedenie.ru/PDF/83EVN114.pdf (дата обращения: 28.05.2018). Рассмотрим межбюджетные трансферты субъектам Российской Федерации из федерального бюджета в 2013-2015 годах (таблица 2). Таблица 2 — Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ в 2015-2017 годах, млрд. руб.   Источник: Официальный сайт Федерального Казначейства РФ [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.roskazna.ru/ Общий объем межбюджетных трансфертов, перечисленных в консолидированные бюджеты субъектов РФ, в 2016 году сократился на 8% по сравнению с прошлым годом, в 2017 году – увеличился на 10%. По отдельным видам трансфертов наблюдалась разнонаправленная динамика, что привело к изменению структуры финансовой помощи. Так, увеличение объемов в 2017 году по сравнению с уровнем 2016 годом можно наблюдать по таким видам трансфертов как дотации (рост на 19,4%), субвенции (на 0,9%) и субсидии (на 28,7%). В 2016 г. по сравнению с уровнем 2015 г. увеличился дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности (на 5,6%) а иные межбюджетных трансферты упали (на 8,2%). Общий объем дотаций значительно вырос в 2017 году, прежде всего, за счет дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов и субсидий. При этом динамика всех компонентов в трансфертах совпадают с вектором изменения объемов самих дотаций. С одной стороны, увеличение доли нецелевых трансфертов в общем объеме трансфертов (как это произошло в 2017 году) способствует повышению самостоятельности регионов в проведении социально- экономической политики. Однако с другой стороны, дотации, направленные на компенсацию расходов по оплате труда работников бюджетной сферы по своему экономическому содержанию, являются скорее субститутом субсидий. Соответственно, существенное повышение доли дотаций нельзя рассматривать как существенный шаг в сторону повышения финансовой автономии регионов. И в целом увеличение доли дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов является негативным фактором, так как их предоставление осуществляется на значительно менее прозрачных принципах, чем распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности[10]. Субсидии снизились в 2016 году, в 2017 году увеличились. Субсидии, прежде всего, изменились в рамках снижения расходов, связанных с поддержкой национальной экономики. Положительная динамика субвенций и иных межбюджетных трансфертов в 2017 году  говорит нам об уменьшении автономии регионов, когда в 2016 году эти показатели показывают падение, правда оно вызвано не усовершенствованиями в регионах (хотя они тоже имеют место), а об дефиците бюджета. В целом если рассматривать 2017 и 2016 годы можно заметить, что доли различных субсидий субвенций и трансфертов практически не изменились. Таким образом, консолидация и снижение доли субсидий в общем объеме межбюджетных трансфертов из федерального бюджета при одновременном повышении доли и объема выравнивающих дотаций позволило бы улучшить структуру межбюджетных трансфертов, дать регионам больше самостоятельности в проведении собственной бюджетной политики, и, таким образом, повысить эффективность межбюджетных отношений. Но сокращение объемов целевых межбюджетных трансфертов не сопровождается компенсирующим ростом объемов нецелевых трансфертов.[11]

ГЛАВА 3. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ТРАНСФЕРТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СРЕДНЕСРОЧНОЙ ПЕРСПЕКТИВЕ

Бюджетная политика в сфере межбюджетных отношений в среднесрочной перспективе будет сосредоточена на решении следующих задач:

1. обеспечение сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;
2. сохранение высокой роли, выравнивающей составляющей межбюджетных трансфертов;
3. повышение эффективности предоставления целевых межбюджетных трансфертов;
4. продолжение консолидации межбюджетных субсидий, предоставляемых из федерального бюджета в рамках государственных программ, а также их распределение приложениями к федеральному бюджету.

Таблица 3 — Расходы федерального бюджета на 2018 — 2020 годы, млрд. руб. Источник: Основные направления бюджетной политики РФ на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов (проект) В качестве «базовых» объемов бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2018 — 2020 годы приняты бюджетные ассигнования, утвержденные на 2017-2019 годы Федеральным законом от 19 декабря 2016 г. № 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов». Уменьшения объемов бюджетных ассигнований по расходным обязательствам ограниченного срока действия, а также в связи с уточнением контингента получателей. Прогнозируемые основные параметры консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации приведены в таблице 4. Таблица 4 — Прогноз основных параметров консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2018 — 2020 годах, млрд. руб. Источник: Основные направления бюджетной политики РФ на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов (проект) Реализация в 2018-2020 гг. бюджетной политики в сфере межбюджетных отношений, направленной на достижение основных целей и решение задач, обозначенных в разделе 3.4, позволит стабилизировать дефицит консолидированных бюджетов субъектов в пределах 0,1% ВВП. Расходы консолидированных бюджетов субъектов в 2018-2020 годах прогнозируются со стабильным ежегодным приростом на уровне 4%-5% к предыдущему году. В то же время ожидается сокращение объема расходов консолидированных бюджетов субъектов в процентах к ВВП с 11,6% в 2018 году до 11,3% в 2020 году на фоне аналогичного снижения доли доходной части по отношению к ВВП. В 2020 году предусмотрено снижение по сравнению с уровнем 2018 года предоставления целевых межбюджетных трансфертов, в том числе субсидий на финансирование дорожной деятельности и иных межбюджетных трансфертов на реализацию мероприятий региональных программ в сфере дорожного хозяйства. Дефицит консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации будет постепенно сокращаться с -52 млрд рублей в 2018 году до — 15 млрд рублей в 2020 году. Структура межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ приведена в таблице 5. Таблица 5 — Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, млрд. руб. Источник: Основные направления бюджетной политики РФ на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов (проект) Оказание поддержки со стороны федерального бюджета в финансировании первоочередных расходов регионов будет продолжено путем предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов, которые сохранят ведущую роль в системе межбюджетного регулирования. Предоставление субсидий и иных межбюджетных трансфертов предполагается осуществлять с учетом необходимости сокращения количества указанных межбюджетных трансфертов, в том числе путем консолидации, исходя из необходимости объединения различных видов трансфертов, предоставляемых на одинаковые или близкие цели, для повышения самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в выборе способов достижения поставленных целей при использовании межбюджетных трансфертов. Предполагается предоставление субсидий бюджетам субъектов с поэтапным переходом на предоставление консолидированной субсидии в рамках соответствующей госпрограммы (подпрограммы), в том числе за счет постепенной оптимизации иных межбюджетных трансфертов и их перевода в другие более формализованные формы межбюджетных трансфертов или выплат за счет средств федерального бюджета. Субвенции на финансирование публичных нормативных обязательств будут проиндексированы с учетом уровня ожидаемой инфляции. Важным аспектом политики межбюджетных отношений на среднесрочную перспективу является повышение эффективности и результативности предоставления субсидий. Это должно быть обеспечено за счет: 1) укрупнения субсидий с расширением направлений их использования; 2) распределения консолидированных субсидий; 3) усиления ответственности федеральных органов исполнительной власти за несвоевременное распределение и доведение средств до получателей; 4) применения механизма перечисления целевых межбюджетных трансфертов под фактическую потребность, что позволит практически полностью исключить наличие неиспользованного остатка целевых средств в бюджетах субъектов РФ, обеспечит повышение эффективности и прозрачности расходов региональных бюджетов, источником финансового обеспечения которых являются целевые межбюджетные трансферты; 5) ужесточения мер в отношении субъектов РФ за недостижение установленных значений показателей результативности использования субсидий. Рассматривая динамику субвенций в 2014 — 2018 годах представленную на рисунке 2 можно сделать вывод о том, что единый уровень субвенций держится на едином уровне и будет держаться. Ключевой задачей в сфере предоставления субвенций является обеспечение достаточности средств федерального бюджета, направляемых на исполнение «делегированных» полномочий.   Рисунок 2 — Динамика субвенций

1. Источник: Ерошкина Л.А. О подходах к формированию межбюджетных отношений на 2016–2018 годы (семинар-совещание руководителей финансовых органов субъектов РФ «Основные подходы к формированию бюджетной политики и межбюджетных отношений в РФ на 2016-2018 годы») / Информация официального сайта Министерства финансов РФ. – 2015 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://minfin.ru/ru/perfomance/regions/seminars/seminars1/# (дата обращения: 28.05.2018).

  Важной задачей является приоритизация межбюджетных трансфертов с учетом сокращения в первую очередь тех из них, которые имеют незначительный объем. Основной задачей по формированию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях является сохранение принципов и подходов, применяемых финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, с учетом их совершенствования в связи с сохраняющейся существенной дифференциацией перечней вопросов местного значения и налогового потенциала между видами муниципальных образований. Расширятся бюджетные полномочия субъектов РФ и муниципальных образований в части установления единых нормативов отчислений в местные бюджеты от отдельных неналоговых доходов. [12] На региональном уровне станет возможным предоставление единой субвенции местным бюджетам. Наряду с этим будет проводиться работа по дальнейшей оптимизации расходов в сфере межбюджетных отношений. Таким образом, грамотное распределение межбюджетных трансфертов позволяет проводить на всех уровнях целостную бюджетную политику, повышая эффективность бюджетных расходов. Министерство финансов РФ в 2018 году разработает новую редакцию бюджетного кодекса, которая также предусматривает совершенствование системы межбюджетных трансфертов. Совершенствование межбюджетных отношений на региональном уровне в рамках новой редакции бюджетного кодекса представлено в приложении 3.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Бюджетный федерализм представляет собой систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса и реализуется главным образом в ходе бюджетного процесса при мобилизации бюджетных доходов и расходовании бюджетных средств. Основная задача бюджетного федерализма заключается в выборе в конкретных экономических и политических условиях наиболее эффективной модели бюджетных отношений. Для этого, прежде всего, необходимо четко распределить расходные функции между уровнями власти, закрепить за ними соответствующие источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи (межбюджетных трансфертов) регионам. Проблемы бюджетного федерализма решаются главным образом при осуществлении бюджетного процесса Российской Федерации. Две основных проблемы организации бюджетного федерализма: проблемы вертикального и горизонтального выравнивания бюджетных возможностей органов государственной и местной власти. Решение проблем бюджетного федерализма в конечном итоге позволит стабилизировать российскую государственность, повысить управляемость и объективность нашей рыночной экономической системы. Общий объем межбюджетных трансфертов, перечисленных в консолидированные бюджеты субъектов РФ, в 2016 году сократился на 8% по сравнению с прошлым годом, в 2017 году – увеличился на 10%. По отдельным видам трансфертов наблюдалась разнонаправленная динамика, что привело к изменению структуры финансовой помощи. Так, увеличение объемов в 2017 году по сравнению с уровнем 2016 годом можно наблюдать по таким видам трансфертов как дотации (рост на 19,4%), субвенции (на 0,9%) и субсидии (на 28,7%). В 2016 г. по сравнению с уровнем 2015 г. увеличился дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности (на 5,6%) а иные межбюджетных трансферты упали (на 8,2%). Общий объем дотаций значительно вырос в 2017 году, прежде всего, за счет дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов и субсидий. Бюджетная политика в сфере межбюджетных отношений в 2018 — 2020 годах будет сосредоточена на решении следующих задач: обеспечение сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов; сохранение высокой роли выравнивающей составляющей межбюджетных трансфертов; повышение эффективности предоставления целевых межбюджетных трансфертов; продолжение консолидации межбюджетных субсидий, предоставляемых из федерального бюджета в рамках государственных программ. Основной задачей по формированию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях в среднесрочной перспективе будет являться сохранение принципов и подходов, применяемых финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, с учетом их совершенствования в связи с сохраняющейся существенной дифференциацией перечней вопросов местного значения и налогового потенциала между видами муниципальных образований. Консолидация и снижение доли субсидий в общем объеме межбюджетных трансфертов из федерального бюджета при одновременном повышении доли и объема выравнивающих дотаций позволило бы улучшить структуру межбюджетных трансфертов, дать регионам больше самостоятельности в проведении собственной бюджетной политики, и, таким образом, повысить эффективность межбюджетных отношений. Но сокращение объемов целевых межбюджетных трансфертов не сопровождается компенсирующим ростом объемов нецелевых трансфертов. Грамотное распределение межбюджетных трансфертов позволяет проводить на всех уровнях целостную бюджетную политику, повышая эффективность бюджетных расходов.  

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

2. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (с учетом поправок от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (в ред. ФЗ от 2.06.2016 №158-ФЗ)
4. Основные направления бюджетной политики РФ на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов (проект).
5. Аветисян И.А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения в Российской Федерации // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. – 2013. – №1 (13). – С. 115-131.
6. Вергун С.С. Особенности бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в России // Science Time. – 2014. — №9 (9). – С. 42-52.
7. Зарипова И.Р. Основные направления развития межбюджетных отношений в РФ // Российское предпринимательство. – 2013. – № 12 (103). – С. 148-150.
8. Иванова Н.Г. Теория бюджетного федерализма и российская практика / Н.Г. Иванова, М.В. Цепа // Вестник Финансового университета. – 2014. — №4. – С. 54-63.
9. Котилко В.В. Бюджетный федерализм и баланс интересов: сущность и принципы функционирования / В.В. Котилко, Т.В. Грицюк // Государственный советник. – 2014. — №4 (8). – С. 25-30.
10. Назаров, В.С. Эволюция моделей федерализма — российский и зарубежный опыт // Экономическая политика. – 2015. — № 1. – С. 121-134.
11. Савиных Т.С. Бюджетный федерализм: понятие и сущность // Вестник Сибирского государственного аэрокосмического университета им. академика М.Ф. Решетнева. – 2014. — №2. – С. 102-104.
12. Сятчихин С.В. Концепция межбюджетных отношений в условиях саморазвития территорий // Российское предпринимательство. – 2014. – № 8 (254). – С. 132-137.
13. Сятчихин С.В. Организационно-экономическая модель управления межбюджетными отношениями в условиях саморазвития территорий // Российское предпринимательство. – 2014. – № 9 (255). – С. 95-100.
14. Школик О.А. Бюджетный федерализм как структурный элемент федерализма // Вопросы экономики и права. – 2015. — №5. – С. 170-174.
15. Аналитический Вестник Об устойчивости региональных бюджетов // Совет Федерации. – 2017. — №9 –C. 6-50.
16. Ерошкина Л.А. О подходах к формированию межбюджетных отношений на 2016–2018 годы (семинар-совещание руководителей финансовых органов субъектов РФ «Основные подходы к формированию бюджетной политики и межбюджетных отношений в РФ на 2016-2018 годы») / Информация официального сайта Министерства финансов РФ. – 2015  [Электронный ресурс]. Режим доступа:   http://minfin.ru/ru/perfomance/regions/seminars/seminars1/# (дата обращения: 28.05.2018).
17. Казова З. М. Межбюджетные трансферты в доходах консолидированных бюджетов / З.М. Казова // Электронный журнал «Экономика и социум». – 2016. — №3 (22) [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://iupr.ru/domains_data/files/zurnal_22/Kazova%20Z.M.-2.%20Oseovnoy%20razdel.pdf
18. Молчанов И.Н. Экономика общественного сектора: бюджетный федерализм // Кафедра экономики социальной сферы МГУ имени М.В.Ломоносова) [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://socsfera.narod.ru/eps/molchanov_08_2009_01.pdf (дата обращения: 28.05.2018).
19. Ярошепта А.В. Механизм межбюджетного выравнивания в системе межбюджетных отношений // Интернет-журнал «НАУКОВЕДЕНИЕ». – 2014. — №1 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://naukovedenie.ru/PDF/83EVN114.pdf (дата обращения: 28.05.2018).
20. Официальный сайт Министерства финансов РФ [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://minfin.ru/ru/
21. Официальный сайт Федерального Казначейства РФ [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.roskazna.ru/

---

1 2