Бюджетный федерализм

1 2

---

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ ГЛАВА 1. Экономическая сущность, принципы и модели бюджетного федерализма 1. Экономическая сущность бюджетного федерализма 2. Принципы бюджетного федерализма в Российской Федерации 3. Модели бюджетного федерализма ГЛАВА 2. Проблемы бюджетного федерализма в Российской Федерации 2.1. Вертикальное выравнивание 2.2. Горизонтальное выравнивание ГЛАВА 3. Межбюджетные трансферты Российской Федерации в среднесрочной перспективе ЗАКЛЮЧЕНИЕ СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ВВЕДЕНИЕ

Федерализм является центральной формой государственного устройства и определенным методом управления страной, основополагающей основой для становления бюджетного федерализма, который предопределяет бюджетное устройство и систему федеративного государства. Бюджетный федерализм — это база, на которой установлены межбюджетные отношения. Его основные принципы четко выявляются и воплощаются через систему межбюджетных отношений. Понятие бюджетного федерализма как элемента бюджетного устройства и системы федеративного государства состоит в нормативно-правовом установлении бюджетных прав и обязанностей трех равноправных сторон – федеральных органов власти, региональных органов власти и местных органов власти, а также правил их сотрудничества на этапах бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов), методов распределения бюджетных ресурсов между звеньями бюджетной системы государства. Эффективность взаимодействия властей разных уровней в решающей степени зависит именно от финансовых отношений. Нарушения принципов бюджетного федерализма чревато ослаблением государства, дестабилизацией бюджетной системы, снижением эффективности экономической политики. Проблемой бюджетного федерализма становится не только и не столько проблема отношений бюджетов разных уровней бюджетной системы государства. Такой проблемой являются взаимоотношения между государством и его населением путем организации оптимального движения финансовых потоков в государстве. Поэтому, преодоление социально-экономического и финансового кризиса, обеспечение территориальной целостности и федеративных основ российского государства обеспечивают организацию и проведение со стороны федерации активной регионально-экономической и финансовой политики. Таким образом, исследование проблем бюджетного федерализма является актуальным. Проблеме бюджетного федерализма по праву принадлежит важное место в реформировании бюджетной системы России на современном этапе. От решения этой проблемы зависит будущее России — сохранится ли она как единое государство, развивающееся на основах подлинного федерализма, или распадется на ряд слаборазвитых территориальных образований. Цель курсовой работы – выявление проблем бюджетного федерализма при осуществлении бюджетного процесса в Российской Федерации. Для реализации поставленной цели нужно решить следующие задачи:

1. раскрыть экономическую сущность бюджетного федерализма;
2. рассмотреть принципы и модели бюджетного федерализма;
3. выявить проблемы организации бюджетного федерализма в Российской Федерации на современном этапе;
4. рассмотреть межбюджетные трансферты Российской Федерации в среднесрочной перспективе.

Предмет исследования — бюджетный федерализм. Объектом исследования выступает Российская Федерация. Для написания работы основными источниками послужили учебная литература, научные экономические издания, журнальные и газетные статьи, статистические материалы, интернет. Структура работы соответствует поставленным задачам. В первой главе определяется экономическая сущность бюджетного федерализма, рассмотрены его принципы и существующие модели. Во второй главе выявлены две основных проблемы организации бюджетного федерализма: проблемы вертикального и горизонтального выравнивания бюджетных возможностей органов государственной и местной власти. В третьей главе рассмотрены межбюджетные трансферты Российской Федерации в среднесрочной перспективе. Работа изложена на 31 странице машинописного текста, содержит 6 таблиц, 3 рисунка, 20 источников используемой литературы и 3 приложения.

ГЛАВА 1. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СУЩНОСТЬ, ПРИНЦИПЫ И МОДЕЛИ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

1.1 Экономическая сущность бюджетного федерализма

Термины «федерализм» и «бюджетный федерализм» являются достаточно сложными, поэтому до сих пор при определении сущности данных терминов среди ученых появляется много разногласий.[1] Федерализм представляет собой центральную форму государственного устройства и определенный метод управления страной, основополагающую основу для становления бюджетного федерализма, который предопределяет бюджетное устройство и систему федеративного государства.[2] Бюджетная система федеративных стран представляет собой трёхуровневую систему и состоит из федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации и муниципальных бюджетов. Основы бюджетного устройства и бюджетной системы России определены её государственным устройством, которое установлено Конституцией Российской Федерации как федеративная республика, состоящая из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – субъектов Российской Федерации, которые имеют равные права[3]. Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, бюджетная система РФ основана на экономических отношениях и государственном устройстве РФ и представляет собой регулируемую законодательством РФ совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов[4]. Бюджетный федерализм представляет собой базу, на которой установлены межбюджетные отношения. Бюджетный федерализм и его основные принципы чётко выявляются и воплощаются через систему межбюджетных отношений. В связи с этим бюджетный федерализм очень часто переплетается с терминами «межбюджетные отношения», «бюджетное регулирование», «урегулирование бюджетов» и пр. Но между перечисленными терминами нет возможности поставить равенство, так как бюджетный федерализм значительно шире, а межбюджетные отношения, будучи составным элементом его структуры, являются обособленным, конкретным видом бюджетных отношений. Согласно Бюджетному кодексу РФ, межбюджетные отношения являются взаимоотношениями между публично-правовыми образованиями по проблемам урегулирования бюджетных правоотношений, организации и исполнения бюджетного процесса[5]. В экономическо-юридической литературе есть много понятий бюджетного федерализма, однако в Бюджетном кодексе Российской Федерации данное определение отсутствует. Понятие бюджетного федерализма как элемента бюджетного устройства и системы федеративного государства состоит в нормативно-правовом установлении бюджетных прав и обязанностей трех равноправных сторон – федеральных органов власти, региональных органов власти и местных органов власти, а также правил их сотрудничества на этапах бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов), а также методов распределения бюджетных ресурсов меж звеньями бюджетной системы государства.[6] Таким образом, бюджетный федерализм является формой бюджетного устройства в федеративном государстве, предполагающей фактическое участие всех уровней бюджетной системы в равной степени в едином бюджетном процессе, который ориентирован на учет государственных интересов и на реализацию интересов субъектов федерации и муниципальных образований. Бюджетный федерализм базируется на единой социальной, экономической, финансовой, бюджетной политике федеративного государства, что дает возможность в обстоятельствах автономности каждого бюджета объединять фискальные интересы федерации с интересами субъектов федерации и органов местного самоуправления.[7]

2. Принципы бюджетного федерализма в Российской Федерации

Экономическая сущность бюджетного федерализма определяется сочетанием ряда принципов, его характеризующих[8]: — единства общегосударственных интересов и интересов населения как основы сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам; — сочетания централизма и децентрализации при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в консолидированные бюджеты субъектов Федерации на объективной основе; — самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета; — активного участия субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения. В Бюджетном кодексе РФ понятие «бюджетного федерализма» отсутствует. А принципам, его характеризующим, посвящена глава 16 «Межбюджетные отношения». В их числе: распределение и закрепление расходов бюджетов по уровням бюджетной системы; закрепление на постоянной основе и по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы; равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных прав муниципальных образований; выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований; равенство всех бюджетов во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ. Иначе говоря, речь идет об определенной конкретизации целей и методов бюджетной политики – о равенстве бюджетных прав, единстве бюджетной системы, разграничении бюджетных полномочий, самостоятельности бюджетов, сбалансированности бюджетной системы в целом. Многообразие принципов бюджетного федерализма может быть сведено к трем ключевым – единству бюджетной системы, её сбалансированности и реальной самостоятельности бюджетов разного уровня. Последний принцип включает степень самообеспеченности, оценку способности регионов и территорий к социально-экономическому развитию.[9]  

3. Модели бюджетного федерализма

В настоящее время существуют несколько моделей бюджетного федерализма: конкурентная, кооперативная и смешанная. Конкурентная (или классическая) модель децентрализованного бюджетного федерализма ориентируется на соперничество между территориальными образованиями, которые имеют свои специфические налоги по принципу «один налог – один бюджет». Для такой модели бюджетного федерализма характерна высокая степень децентрализации управления налоговыми и бюджетными процессами по вертикали власти и бюджетной системе. При всем этом она совмещается с приоритетностью федерального налогового и бюджетного законодательства, которое гарантирует следование общегосударственным интересам и возможность федерального центра обеспечивать поддержку региональным образованиям. Конкурентная модель не ставит главной целью выравнивание налогового потенциала территории, где он ниже среднего уровня по стране. Федеральный центр использует регулирование межбюджетных отношений как метод воплощения своей территориальной политики и формирования финансовой поддержки субъектов на базе программно-целевого метода. Важно указать, что не всякое федеративное государство способно воплотить на определенной стадии своего развития данную модель бюджетного федерализма, связанную с высоким уровнем децентрализации управления налоговыми и бюджетными процессами.[10] Кооперативная модель бюджетного федерализма ориентируется на партнерство, взаимную помощь и активную политику федерального центра по горизонтальному и вертикальному выравниванию бюджетной обеспеченности территорий, где она меньше среднего уровня по стране. Более того, при данной модели бюджетного федерализма существенно ограничивается независимость территориальных и местных властей в сфере налогообложения.[11] В таблице 1 представлены сравнительные характеристики конкурентной (на примере США) и кооперативной (на примере Германии) моделей бюджетного федерализма. Таблица 1 – Сопоставление конкурентного и кооперативного бюджетного федерализма Также выделяются смешанные модели бюджетного федерализма. В кооперативной и смешанной моделях бюджетного федерализма указывается степень децентрализации и централизации финансовых средств в бюджетной системе конкретной страны. Поэтому необходимо, чтобы централизация не была значительной, в ущерб интересам населения. Бюджетный федерализм в РФ относят к кооперативной модели, его сущность состоит в том, он обеспечивает партнерские взаимоотношения между федеральным центром и субъектами федерации по межбюджетным отношениям. Бюджетное законодательство на уровне федерации в России стоит над бюджетным законодательством субъектов федерации, так как выражает их общие интересы в установлении целостности и единства федеративного государства. Общая нормативно-правовая, в частности конституциональная, модель бюджетного федерализма в Российской Федерации представлена в приложении 1.

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Вертикальное выравнивание

Проблемы бюджетного федерализма решаются главным образом при осуществлении бюджетного процесса Российской Федерации. Две основных проблемы организации бюджетного федерализма: проблемы вертикального и горизонтального выравнивания бюджетных возможностей органов государственной и местной власти. Под механизмом вертикального бюджетного выравнивания понимается закрепление за каждым уровнем бюджетной системы финансирования конкретных видов расходов, разграничение ответственности между уровнями власти, а также закрепление на долгосрочной основе соответствующих доходных источников. Главной целью вертикального бюджетного выравнивания является достижение сбалансированности доходов и расходов публично-правовых образований различных уровней.[12] Вертикальное выравнивание предполагает обеспечение финансовой базы для всех бюджетов для полной реализации полномочий, установленных законом и связано с наличием достаточных источников доходов для покрытия расходов, которые определены функциями органов власти. Чтобы обеспечить вертикальное выравнивание, необходимо в первую очередь осуществить распределение полномочий и расходов за каждым бюджетным уровнем на основе закона. Тем самым установить ответственность за финансирование расходов за федеральными, региональными и местными органами. В настоящее время бюджетные полномочия и расходы бюджетов нечетко определены действующим законодательством и нет полного разграничения полномочий и расходов, установленных законом. Это связано с тем, что в бюджетном законодательстве установлена слишком общая система разграничения полномочий (в основном по разделам функциональной классификации) и значительная часть полномочий осуществляется совместно, без разграничения по видам бюджета. Такая система приводит к вертикальной несбалансированности бюджетной системы и дает возможность вышестоящим органам власти произвольно определять бюджеты, за счет которых финансируются государственные расходы, и не предоставлять для совместно финансируемых полномочий средства на субсидиарной основе. Это приводит к тому, что расходы неравномерно распределены в бюджетной системе. Вертикальное выравнивание также связано с установлением эффективной системы закрепления доходных источников за бюджетами разных уровней. Для государств с федеративным устройством можно выделить три типа организации бюджетной системы: централизованные, децентрализованные и комбинированные.[13] При централизованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений. Здесь самостоятельность функционирования нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму. Децентрализованные типы организации бюджетной системы строятся на признании высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. И, наконец, полномочия в сфере расходов адекватны полномочиям в сфере доходов. При этой организации проведение единой финансовой и экономической политики в рамках государства весьма затруднено. Региональная децентрализация в этих случаях может, как способствовать развитию особенностей и преимуществ национальных экономик, так и стать причиной распада государства. Сложная проблема состоит в нахождении той грани, за которой децентрализация власти ведет к неизбежному противопоставлению интересов субъектов федерации государству в целом. Для комбинированной модели бюджетного федерализма характерны следующие моменты: — использование механизма горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания; — повышенная ответственность федерального центра за создание условий для социально-экономического развития регионов, что неизбежно ограничивает самостоятельность региональных властей и обусловливает необходимость контроля со стороны федеральных органов власти; — значительная роль бюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов. Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов. По сути, оно означает недостаточность поступлений из собственных источников в бюджет какого-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением населению общественно значимых услуг. Вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетной сбалансированности, оно должно сочетаться с процессом горизонтального выравнивания.

---

1 2