Государственная и муниципальная служба

1 2

---

СОДЕРЖАНИЕ

Введение 1 Теоретические основы и особенности становления муниципальной службы в Российской Федерации 1.1 Сущность института муниципальной службы 1.2 Принципы муниципальной службы и юридические гарантии их реализации 2 Проблемы муниципальной службы в Росси и пути их решения 2.1 Проблемы регулирования муниципальной службы в РФ 2.2 Основные направления совершенствования системы муниципальной службы Заключение Список используемых источников

Введение

Эффективное государственное и муниципальное управление необходимо каждому государству. Муниципальное право является одной из важнейших отраслей в российском законодательстве. Муниципальная служба–важный институт, входящий в состав вышеуказанной отрасли права, уровень продуктивности работы муниципальных служащих напрямую зависит от состояния нормативно-правовой базы, регулирующей отношения, возникающие при поступлении и прохождении данного вида службы. По настоящее время исследователи видят некоторые недоработки в законодательстве, регламентирующем указанную сферу отношений: пробелы, противоречия законов субъектов законам Российской Федерации. Очевидно, что институт муниципальной службы является одним из важнейших в отрасли муниципального права. Муниципальная служба должна регулироваться специальными правовыми актами ввиду её организационной обособленности и некоторого отличия от обычных трудовых отношений. Касательно различных аспектов муниципальной службы имеется довольно большая доктринальная база, сформированная отечественными учеными. Так, все вышеизложенное подтверждает актуальность курсовой работы и определили ее цель и задачи. Цель курсовой работы – проанализировать особенности муниципальной службы и перспектив ее развития в современных условиях в Российской Федерации. Для реализации цели необходимо решить ряд задач: — рассмотреть сущность муниципальной службы; — проанализировать принципы муниципальной службы и юридические гарантии их реализации; — выявить проблемы муниципальной службы РФ на современном этапе; — предложить пути развития муниципальной службы в России.   Объектом исследования курсовой работы является муниципальная служба Российской Федерации. Предмет исследования – общественные отношения, складывающиеся в процессе прохождения муниципальной службы в РФ. Теоретической и методической основой исследования являются научные труды отечественных и зарубежных ученых в области исследования механизмов реализации социальной политики государства, представленные в учебниках, учебных пособиях, монографиях, научных публикациях и диссертационных исследованиях. Информационную базу исследования составили российское законодательство по вопросам социальной политики, содержание правительственных программ по развитию социальной сферы, статистические данные Росстата и др. При проведении исследования были использованы методы статистического, экономического, категориального, сравнительного анализа, научного наблюдения и обобщения. Курсовая работа состоит введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.  

 1 Теоретические основы и особенности становления муниципальной службы в Российской Федерации

1.1 Сущность института муниципальной службы

  Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» даёт следующее её определение: «Муниципальная служба — профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)». Законы субъектов Российской Федерации обычно воспроизводят данное положение в своих законах о некоторых вопросах, касающихся муниципальной службы (например, Закон Республики Хакасия от 6 июля 2007 г. «О муниципальной службе в Республике Хакасия» № 39-ЗРХ, Закон Иркутской области от 15 октября 2007 г. «Об отдельных вопросах муниципальной службы в Иркутской области» № 88-ОЗ) или же не дают понятия муниципальной службы вообще (Закон Красноярского края от 24 апреля 2008 г. «Об особенностях правового регулирования муниципальной службы в Красноярском крае» № 5-1565, Закон Кемеровской области от 20 июня 2007 г. «О некоторых вопросах прохождения муниципальной службы» № 103-ОЗ). Тем не менее, исследователи часто не соглашаются с точностью данного определения. Например, И.А. Анахаева считает, что дальнейшее совершенствование законодательства муниципальной службе неизбежно и следует при определении понятия муниципальной службы обратиться к мнению: «Под муниципальной службой следует понимать профессиональную служебную деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий муниципального образования, а также полномочий органов муниципального образования и лиц, замещающих муниципальные должности муниципального образования» [4, с. 114]. М.К. Черняков и О.Ю. Готра же сформировали своё определение муниципальной службы, уточнив субъектный состав возможных участников отношений, возникающих в связи с поступлением на муниципальную службу: «Под муниципальной службой следует понимать профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств – участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления, а также лиц, замещающих муниципальные должности»[26, с. 110]. После принятия Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», которое связывается как с изменениями, привнесенными Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»№ 131-ФЗ, и, в связи с этим, несоответствия существующим реалиям Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8- ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», а также с реформированием института государственной гражданской службы исследователи говорили о том, что преобразованный институт муниципальной службы будет ещё не единожды реформирован и изменен. Изменению института муниципальной службы в большой степени способствуют и изменяющиеся нормы административного, трудового, конституционного отраслей права. Несмотря на то, что институт муниципальной службы будет ещё не единожды изменен, вполне справедливо будет утверждать, что основные его составляющие были сформированы в результате муниципальной реформы 2003-2008 гг. (как результат – принятие ФЗ «О муниципальной службе в РФ» и законов субъектов о некоторых особенностях муниципальной службы в конкретном регионе), сформировано современное понимание института в нормативно-правовом смысле, необходимом для регламентации деятельности в пределах института муниципальной службы на практике. Довольно много внимания исследователи уделяют сходству и различиям муниципальной службы и государственной гражданской службе. Муниципальная служба (как и государственная) является одним из видов публичной службы в Российской Федерации. Отметим, что понятие «публичная служба» законодательно не закреплено, однако в научных кругах поддерживается введение легального определения данного понятия. В этом направлении высказываются точки зрения даже о единстве институтов государственной и муниципальной службы [23, с. 36]. В своих исследованиях некоторые учёные даже высказывали мнения, что возможно соединение законодательства о государственной и муниципальной службе. Однако такой вывод представляется слишком категоричным, так как даже в статье 12 Конституции Российской Федерации закрепляется положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти РФ, исходя из чего, и соответствующие институты службы должны быть разграничены. Среди сходств институтов муниципальной и государственной гражданской службы, помимо того, что они оба являются институтами публичного права, обычно называются:

1. Сходство квалификационных требований как к претендентам на должность государственного гражданского служащего, так и лицам, нанимаемым на должность муниципального служащего;
2. Базовые принципы, определяющие функционирование данных институтов власти весьма похожи; о 3. Сходство правовых статусов как муниципального, так и государственного гражданского служащего, социальных гарантий и принципов оплаты труда [25, с. 387].

Также отмечается такая общая черта, как сходная классификация должностей, возможность получения классного чина; в то же время по процедуре присвоения чина эти институты различны. Среди отличительных черт государственной гражданской и муниципальной службы называются:

1. Различные задачи, решаемые при прохождении муниципальной службы (решение вопросов, отнесенных к компетенции муниципальных служащих) и государственной гражданской службы (решение вопросов в области государственного управления);
2. Нанимателем государственного гражданского служащего является Российская Федерация или её субъект, в связи с чем он осуществляет свою деятельность от их имени, муниципальный же служащий нанимается муниципальным образованием, представляя которое, он и осуществляет свою деятельность;
3. Полномочия государственного гражданского служащего и муниципального служащего, конечно же, различны, определены теми вопросами, которые они должны решать;
4. Государственный гражданский служащий занимает должность на основе заключаемого служебного контракта, с муниципальным же служащим заключается трудовой договор.

В научной литературе отмечается, что заключаемый бессрочный трудовой договор обеспечивает долгосрочное осуществление муниципальным служащим своих обязанностей. Благодаря этому возрастает профессионализм муниципальных служащих в целом [10, с. 24]. В то же время отмечается некоторая неопределенность касательно вопроса осуществления муниципальным образованием роли работодателя для муниципального служащего. Вопросы местного значения носят ограниченный характер, не включая непосредственных полномочий, осуществляемых в сфере трудовых отношений, однако в ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» на одном ряду используются понятия «представитель нанимателя» и «работодатель», что является не совсем удачным.

1. Существуют различия в источниках финансирования государственной и муниципальной службы. На практике возникают ситуации, при которых органы местного самоуправления не могут реализовать возложенные на них обязанности (делегированные) из-за недостатка финансовых средств;
2. Регулирование муниципальной службы осуществляется правовыми актами не только уровня федерации и субъектов (как у государственной гражданской службы), но также муниципальными правовыми актами, при чем в некоторых случаях отношения регулируются только ими (то есть правовая регламентация здесь имеет 3 уровня). Данная система регулирования представляется удачной, так как соответствует положениям Конституции о самостоятельности местного самоуправления; вряд ли на федеральном уровне возможно единообразное установление всех аспектов института муниципальной службы, как для большого города федерального значения, так и для маленького поселения в 500 человек. И всё же трёхуровневая регламентация имеет недостатки. Иногда встречаются противоречия в положениях федерального законодательства, законодательства субъектов и муниципальных правовых актах.

Таким образом, несмотря на различия, существующие между государственной гражданской и муниципальной службой, они имеют и много общего. В научных кругах существует мнение, что стоит сформировать некую законодательную базу, которая служила бы общей для государственной гражданской и муниципальной службы.

1.2 Принципы муниципальной службы и юридические гарантии их реализации

В процессе реализации полномочий органами и должностными лицами местного самоуправления существенное значение имеют принципы работы муниципальных служащих. В.К.Самигуллин справедливо отмечает, что успех в становлении и развитии местного самоуправления во многом зависит от состояния муниципальной службы, от личностных и деловых качеств муниципальных служащих. В статье 4 ФЗ № 25 «О муниципальной службе в Российской Федерации» закреплены следующие принципы муниципальной службы: приоритета прав и свобод человека и гражданина, равный доступ к муниципальной службе, взаимодействия с общественными объединениями и гражданами, учета исторических и иных местных традиций, профессионализма и компетентности муниципальных служащих, ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих профессиональных обязанностей и др. [12, с. 50]. Наличие в законе о муниципальной службе принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина означает, что муниципальные служащие призваны соблюдать права и свободы граждан. Однако соблюдение еще вовсе не означает, что оно будет практически соединено с исполнением прав и законных интересов субъектов муниципального права. Неслучайно в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в 2014 году Президент Российской Федерации озвучил факты многочисленных нарушений прав и законных интересов граждан со стороны муниципальных служащих, высокую латентность преступлений и правонарушений в служебной среде, которые дестабилизируют работу местных органов власти. Президент России отметил необходимость кардинального повышения персональной ответственности чиновников, вплоть до временной дисквалификации. В этом плане требуются дополнительные правовые механизмы влияния на внеправовое поведение муниципальных служащих и должностных лиц местного самоуправления. М.С. Толмачева выдвигает идею о предоставлении муниципальным правотворческим органам права введения должности уполномоченного по правам человека в муниципальном образовании (аналогично опыту Великобритании) [21, с. 120]. Сама по себе идея не плохая, но эффективность соблюдения законности, прав и свобод человека в системе местного самоуправления зависит не от количественного наличия уполномоченных должностных лиц местных органов, а от уровня профессионализма, ответственности чиновников, от их умений разрешать конфликтные ситуации в условиях рассогласования правовых актов, позиций органов и учреждений государственной власти по вопросам определения компетенции. В этом плане в законе о муниципальной службе определен принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих, который предполагает наличие у муниципального служащего необходимых умений, способностей и навыков по осуществлению возложенных на него профессиональных обязанностей. А.Н. Лаврентьева выделяет шесть составляющих данного принципа: 1) наличие образования; 2) наличие опыта работы и стажа; 3) знание структуры управления муниципальной службы, схем служебных взаимоотношений, осуществление взаимодействия с коллегами внутри своего подразделения, с выше- и нижестоящими структурами; 4) знание задач и функций органа местного самоуправления, а также задач и функций, предусмотренных по занимаемой должности муниципальной службы; 5) знание и практическая реализация муниципальным служащим своих должностных обязанностей; 6) совершенствование профессионализма (повышение квалификации, получение дополнительного образования) [11, с. 152]. Принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих предполагает рациональное формирование кадрового состава муниципальной службы, что обеспечивается, в том числе, с помощью оценки результатов профессиональной служебной деятельности муниципальных служащих в ходе проведения аттестации или сдачи квалификационного экзамена. Однако, как представляется, этого недостаточно. В закон о муниципальной службе целесообразно включить принцип соблюдения муниципальными служащими норм профессиональной этики, имея в виду, что похожие принципы уже включены в систему норм, регулирующих ответственность аудиторов, нотариусов, адвокатов, федеральных гражданских служащих УИС, МВД, и такая тенденция правового регулирования прослеживается в других областях общественных отношений. Многое свидетельствует в пользу того, что включение в закон о муниципальной службе норм соблюдения профессиональной этики обеспечит неуклонное исполнение должностными лицами местного самоуправления своих профессиональных прав и обязанностей, будет способствовать укреплению принципа законности в процессе реализации полномочий должностными лицами местного самоуправления, к тому же создаст благоприятные условия для функционирования принципа стабильности муниципальной службы. Следует заметить, что сама по себе стабильность работы в органе местного самоуправления и других структурах муниципального образования создает благоприятные условия для реализации полномочий должностными лицами местного самоуправления. Здесь важными факторами являются достойная оплата труда, приличные условия на рабочем месте, культура профессионального быта, создание устойчивого морально-психологического и делового климата в муниципальном коллективе [7, с. 57]. Принцип муниципальной стабильности – это способность органов и должностных лиц местного самоуправления сохранять функционирование муниципального аппарата в должном работоспособном состоянии. Муниципальная стабильность неразрывно связана с принципами реализации полномочий органами местного самоуправления, поскольку без стабильности не может быть и эффективности реализации собственных полномочий каждым конкретным субъектом муниципальной службы. Вместе с тем, создав стабильность и условия для реализации полномочий, ни органы местного самоуправления, ни их должностные лица не должны забывать об истинном предназначении муниципальной деятельности – служении интересам людей, во имя которых местное самоуправление было создано и закреплено в Конституции РФ. По мнению Д.Б.Миннигуловой, важно укреплять социальное партнерство на государственной и муниципальной службе [8, с. 12]. Для стабильности местного самоуправления необходимо укреплять правовую и социальную взаимосвязь местных органов с населением, с привлечением возможностей органов государственной власти и институтов гражданского общества, которая теперь немыслима без информационного сообщения между субъектами публичных отношений. На передний план выдвигается принцип доступности информации о деятельности муниципальных служащих. Данный принцип взаимосвязан с принципом гласности местного самоуправления и корреспондирует принципу публичности и открытости органов местного самоуправления, закрепленного ст. 3 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Как принцип противодействия коррупции публичность и открытость деятельности органов местного самоуправления играет важную роль. При этом карательный подход в борьбе с коррупцией должен стать одним из последних пунктов наступления на коррупцию [29, с. 31]. Вместе с тем отсутствие прямого указания на гласность и открытость при решении населением вопросов местного значения в современных условиях следует отнести к серьезному конституционному пробелу, равно как и то, что в главе, посвященной местному самоуправлению, не нашло закрепление право граждан на местное самоуправление. В связи с этим для оживления гражданской активности, расширения вовлеченности жителей муниципальных образований в процессы решения местных вопросов представляется необходимым в статью 130, открывающую конституционный институт местного самоуправления, внести дополнения в части указания на принцип гласности как базовый принцип местного самоуправления. Такой же позиции придерживаются и другие ученые: «В Федеральном законе 2003 г. слово «гласность» вообще не принимается, да и о том, что органы и должностные лица местного самоуправления обязаны информировать население и общественность о своей деятельности, собственно, как и обо всем, что происходит на территории муниципального образования, прямо не сказано» [13, с. 110]. В Федеральном законе № 8 от 9 февраля 2009 года «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» предусмотрен целый комплекс норм, гарантирующих доступность информации о деятельности органов местного самоуправления. В соответствии с данным нормативным правовым актом местные органы должны быть открытыми и доступными в части предоставления информации об их деятельности, поэтому в пределах предоставленных им полномочий они обеспечивают доступ к информации, которая стала предметом поиска либо запроса и т. п. [14, с. 8]. Важно, однако, не только обеспечить широкие массы информацией, обусловленной принятием решений представительными и исполнительными органами муниципальных образований. Нужно еще иметь в виду следующее. Граждан интересует, прежде всего, та информация, которая непосредственно затрагивает их субъективные права и охраняемые законом интересы. Если у людей не возникает потребности искать, получать или иным законным образом предавать гласности информацию о деятельности местных органов по тому или иному вопросу, то нет и предмета возможного конфликта либо спора, вызванного имеющейся информацией о работе местных органов власти. В Федеральном законе № 8 от 9 февраля 2009 года закреплено, что информация о деятельности органов местного самоуправления в сети Интернет содержит сведения об их полномочиях, информацию о результатах проверок, проведенных органом местного самоуправления, подведомственными организациями в пределах их полномочий. Однако в законе есть нюанс: органы местного самоуправления имеют право размещать информацию, но ему вовсе не корреспондирует обязанность по размещению информации о порядке, условиях реализации полномочий, тем более о положительных либо отрицательных итогах осуществления конкретного полномочия. В этом плане необходимо, чтобы обеспечивалось предоставление достоверной и правдивой информации, использование которой способствовало бы разрешению противоречий, возникающих не только на уровне администраций муниципальных образований, но и в судебных инстанциях. Важно, чтобы широкие массы получали информацию о случаях финансовых затрат и использованных материальных ресурсов в связи с реализацией того или иного полномочия, осуществление которого, очевидно, не привело к положительным, ожидаемым результатам либо привело к негативным последствиям. Актуально и своевременно вводить в закон о местном самоуправлении формы общественного контроля со стороны населения муниципального образования над реализацией полномочий органами и должностными лицами местного самоуправления, исполнением их задач и функций. Так, 21 июля 2014 года вступил в силу ФЗ № 212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», целью которого является обеспечение учета общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций при принятии решений органами местного самоуправления, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. С принятием закона ФЗ № 212 можно говорить о положительных тенденциях в совершенствовании вопросов реализации полномочий на местном уровне, но никак не о серьезных сдвигах в сторону демократизации публичной власти. Например, общественная экспертиза правовых актов местных органов способна вскрывать лишь недостатки в работе муниципальных учреждений, а уж затем становиться дополнительным материалом, изобличающим виновных должностных лиц, в случае обжалования их действий, решений (бездействия) в судебном порядке. А если не будет процедуры обжалования, то материалы общественного контроля могут остаться на бумаге, и рекомендации, отраженные в общественных документах, не получат дальнейшего практического движения в направлении совершенствования работы органов и должностных лиц местного самоуправления. Также и учет мнения населения в процессе реализации органами и должностными лицами местного самоуправления своих полномочий имеет в основном рекомендательный характер и существенно не может повлиять на принимаемые местными органами решения.

---

1 2