Управление государственной и муниципальной собственностью

1 2

---

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ 1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ 1.1 Институциональные аспекты анализа государственной собственности 1.2. Особенности управления государственной собственностью в акционерных предприятиях 2. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ 2.1. Муниципальная собственность как основа экономического развития муниципального образования 2.2. Классификация объектов муниципальной собственности в России 3. ВЗАИМОСВЯЗЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОСБСТВЕННОСТИ 3.1. Общие отличительные признаки государственной и муниципальной собственности 3.2. Особенности управления государственной и муниципальной собственностью ЗАКЛЮЧЕНИЕ СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы курсовой работы заключается в большом многообразии форм собственности в современных рыночных условиях, которая играет очень важную роль в экономическом развитии  Российской Федерации. Для собственности характерна двойственность. Во первых собственность характеризует социально-экономическую форму процесса присвоения-отчуждения условий и результатов производства, с другой — социально правовую форму данного процесса (форму социальной принадлежности тех или иных объектов определенным лицам), то есть юридическую (волевую) форму выражения производственных отношений. Хотя обе формы проявления собственности могут обособиться друг от друга, тем не менее, в реальном процессе производства они неразрывно связаны между собой: вступая в производственные отношения, люди вступают одновременно и в правовые отношения. Главной целью данной работы является рассмотрение государственно и муниципальной собственности и особенностей управления ими. Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи: 1) рассмотреть государственную собственность и особенности управления ей; 2) выявить особенность муниципальной собственностью и ее виды; 3) рассмотреть взаимосвязь государственной и муниципальной собственностью. Объектом исследования является собственность как экономическая категория. Предметом – отношения, складывающиеся в процессе управления государственной и муниципальной собственностью. В основу методологии исследования были положены исторический, формально-логический, системный, структурно-функциональный, междисциплинарный, традиционный анализ литературы и другие методы познания. Теоретическая и практическая значимость заключается в том, что в ходе проведенного исследования были сделаны выводы и сформулированы предложения, которые могут быть использованы для научного обоснования совершенствования принципов, системы, структуры, форм и методов управления собственностью. Работа состоит из введения, двух глав, заключении, списка использованной литературы и приложений.

1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ

1.1 Институциональные аспекты анализа государственной собственности

  Одним из направлений эволюции отношений собственности является изменение структуры собственности[1]. Современная экономическая система, в которой важную роль играет социально ориентированное государство, характеризуется достаточно высокой долей государственной собственности в структуре собственности. Государственная собственность в странах развитого капитализма сосредоточена сегодня в крайне ограниченном спектре отраслей, которые по тем или иным причинам малорентабельны или даже убыточны. Речь идет главным образом о социально — экономической инфраструктуре (железнодорожный транспорт, коммунальное хозяйство, сфера образования). В других отраслях имеются лишь «точечное» участие государства в виде пакетов акций ряда фирм. В научной и в учебной литературе обсуждается проблема о наиболее эффективных видах собственности. В курсовой работе исходной будет предпосылка о том, что с помощью института собственности государство решает общественные и государственные проблемы, достигает свои цели и производит общественное благо, следовательно, государственная собственность эффективна. Институт государственной собственности позволяет сформировать такие гуманистические ценности как коллективизм, ответственность, солидарность. Отметим, что данные ценности основаны на традициях общественного воспроизводства. Традиции государственной собственности определяют особенности производства товаров и услуг для лиц, участвующих и не участвующих в процессе общественного воспроизводства. Кроме этого, традиции государственной собственности определяют ряд принципов налогообложения, которые не только регулируют производство товаров и услуг, но и систему распределения доходов в обществе. Многие ученые считают, что институты государства образуют сложную институциональную систему. В данной ситуации органы государственной власти не могут учесть требования множества хозяйствующих субъектов, функционирующих на микро — , макро — и мегаэкономическом уровнях. Невозможность учета всех интересов связана с тем, что на каждом уровне функционирует свой набор формальных и неформальных правил[2]. Следует отметить еще один институциональный аспект государственной собственности – это величина трансакционных издержек функционирования государственной собственности. Наличие особых экономических ресурсов (силовой, административный, властный ресурсы) позволяют государству сокращать величину трансакционных издержек. Этому же способствует высокая спецификация прав собственности в рамках режима государственной собственности. Государство использует данные институциональные особенности государственной собственности не только для увеличения количественных показателей экономического развития, но и для улучшения качественных показателей экономического роста[3].. В настоящее время 60 компаний с государственным участием реализуют программы инновационного развития, в том числе 47 компаний – начиная с 2011 года, еще 13 – начиная с 2012 года. Данные компании обеспечивают около трети российского промышленного производства, формируют около 20% ВВП. Численность занятых в данных компаниях составляет около 4 млн. чел. По оценке Минэкономразвития России общий прогнозируемый объем инвестиций госкомпаний в инновационное развитие экономики на 2011-2015 гг. – около 6 трлн. руб., в том числе около 70% – из внебюджетных источников[4].. Государство надеется, что такие меры вызовут двойной эффект. С одной стороны, усиление конкуренции в том секторе заставит другие предприятия интенсивнее инвестировать в новые технологии и модернизацию производства. С другой стороны, увеличение совокупного спроса на инновационные решения подтолкнет совокупное предложение со стороны бизнеса, научных предприятий и высших учебных заведений. Исходя из этого, в силу значимости государственных предприятий для экономического развития территории представляется невозможным их дальнейший переход в частные руки. Однако анализ показывает, что на протяжении всего периода экономических реформ основные усилия государства концентрируются не на обеспечении повышения отдачи от использования государственной собственности, а на выполнении функций ее распределения. Органами государственной власти распределяются лицензии на разработку месторождений полезных ископаемых, частичные права собственности в виде различного рода квот, реализуются объекты государственной собственности в порядке ее приватизации. В то же время государство неоправданно мало уделяет внимания таким имеющим приоритетное значение функциям управления государственной собственностью как обеспечение ее сохранности, ее воспроизводства, эффективности ее использования, обеспечение реализации государственных интересов. Логика государственного регулирования в сфере управления государственной собственностью предполагает, что именно эти функции должны быть в центре внимания органов государственной власти, а их деятельность по обеспечению эффективности использования и сохранности государственной собственности, несмотря на ее большую трудоемкость по сравнению с распределительными функциями, должна стать доминирующей в процессе управления[5].. Суть данных преобразований, по моему мнению, должна заключаться в пересмотре самой концепции управления государственной собственностью. На смену устремлениям к приватизации должна прийти более обоснованная и дальновидная стратегия превращения объектов государственной собственности в действенный рычаг стабилизации и подъема производственной экономики. Поскольку объекты государственной собственности субъектов РФ пока еще в меньшей мере поглощены волной приватизации по сравнению с объектами федеральной собственности, то применение такой концепции на региональном уровне наиболее актуально. Данный ориентировочный подход в управлении имуществом субъекта Российской Федерации ведет к снижению возможностей быстрого получения доходов от приватизации в региональный бюджет. Однако он позволит обеспечить высокую бюджетную эффективность за более продолжительный отрезок времени, что будет свидетельствовать о более высоких темпах экономического роста. Опираясь на вышесказанное, можно выделить основные функции государственной собственности, характеризующие направления ее воздействия на экономическое развитие регионов (рис.1.1). Структура государственной собственности субъекта РФ определяется как раз теми функциями, которые она выполняет в процессе общественного воспроизводства. В ее составе представлены практически все элементы национального богатства: природные ресурсы, земля, имущественные комплексы предприятий, учреждения и организации, пакеты акций акционерных обществ и другие. Как мы видим, в собственности государства и субъектов находятся уникальные материальные ресурсы, уже формирующие базовые предпосылки экономического роста. Рис. 1.1. Функции государственной собственности, характеризующие направления ее воздействия на экономическое развитие регионов [1].   Подводя итог вышесказанному, подчеркнем, что важное значение для экономического развития регионов имеет соотношение масштабов государственной собственности и ее реально имеющегося потенциала. Неэффективно используемые государственные ресурсы разрушают имеющийся региональный потенциал государственной собственности и снижают доходы в бюджет. Это приводит не только к дефициту региональных бюджетов, но и к разрушительным процессам национального богатства нашей страны. Поэтому основной задачей федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ на современном этапе развития имущественных отношений является реализация потенциала государственной собственности в степени, приближенной к максимальному значению: вовлечение всех объектов государственного имущества в хозяйственный оборот и поиск наилучших средств и способов их использования для обеспечения экономического развития.  

 1.2. Особенности управления государственной собственностью в акционерных предприятиях

  Управление государственной собственностью, находящейся в акционерных предприятиях, имеет некоторые механизмы в управлении. Самыми распространенными из них являются: – во-первых, организация институтов государственных представителей (государственных служащих), которые представляют и защищают интересы государства в органах управления акционерных обществ. Создание данного института свидетельствует о возможности улучшения механизмов управления государственной собственностью; – во-вторых, формирование доверительного управления, целью которого является передача пакета акций, принадлежащих государству. Этот механизм способствует привлечению высококвалифицированных специалистов, а также повышению материальной заинтересованности субъектов доверительного управления. Кроме того, способствует обеспечению качества подготовки процесса предпродажи пакетов акций, принадлежащих государству, а также уменьшает перегруженность представителей органов государственной власти; – в-третьих, процесс добавления акций государства с уставным капиталом акционерных обществ; – в-четвертых, закрепление пакетов акций, принадлежащих государству, за унитарными предприятиями, что дает право хозяйственного ведения или оперативного управления[2]. Помимо вышеперечисленных механизмов управления государственной собственностью, находящейся в акционерных предприятиях, существуют также некоторые методы государственного регулирования. На процессы акционирования государственных предприятий можно воздействовать с помощью налоговой и кредитной политики государства. Налоговая политика государства подразумевает регулирование налога на прибыль. Прежде всего, это введение определенных льгот и для юридических, и для физических (подоходный налог) лиц. Увеличению притока денежных средств на реализацию нужд акционерных обществ может воздействовать освобождение предприятий и доходов граждан от налогообложения прибыли, направляемых на приобретение акций. Ученый-экономист Н.Л. Зеленина свое внимание уделяет изучению государственной собственности в акционерных обществах. В одном из своих исследований предлагает ряд мер, которые могут развить систему государственного регулирования деятельности акционерных обществ: – во-первых, введение особых инвестиционных счетов с целью совершенствования налогообложения физических лиц, занимающихся операциями с ценными бумагами (налогообложение совокупного годового дохода, а не дохода по каждой сделке); – во-вторых, иммобилизация части прибыли для безусловной выплаты дивидендов миноритарным акционерам и узаконивание различных объединений последних; – в-третьих, стимулирование эмиссии корпоративных облигаций посредством налоговых преферанций, резкого упрощения порядка регистрации выпусков ценных бумаг[3]. К налоговой политике государства также относится освобождение (полное или частичное) от налогообложения прибыли юридических лиц. Указанная мера тесно связана с проблемой двойного налогообложения прибыли акционерных обществ. Дело в том, что доходы акционерных обществ облагаются налогом на прибыль. После этого из них выплачиваются дивиденды акционерам, которые также облагаются налогом. Эта мера не способствует развитию акционерной формы производства. Если освободить юридические лица от налогообложения, то эта мера способствует развитию акционерных обществ и укреплению хозяйственных связей между предприятиями, увеличит масштабы инвестирования в акции производственных предприятий. Государственная кредитная политика также является действенным рычагом регулирования процессов акционирования, поскольку эмиссия акций не всегда может решить финансовые проблемы производственных предприятий бывшего государственного сектора[4]. Изучив научную литературу по государственной собственности, пришли к выводу, что в современной экономике продолжается процесс трансформации собственности в виде приватизации. Помимо этого получает распространение национализация предприятий в виде муниципализации предприятий. Все большее распространение получают вопросы, касающиеся процесса вторичного перераспределения прав собственности. Для развития системы  управления государственной собственностью необходимы ряд мер. Наиболее весомыми являются создание институтов государственных представителей и формирование доверительного управления.  

2. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ

2.1. Муниципальная собственность как основа экономического развития муниципального образования

  Первоначально муниципальная собственность рассматривалась как составляющая государственной собственности, что обусловлено общественным характером этих категорий. Длительное время российские исследователи изучали муниципальную собственность как разновидность государственной собственности, однако не углублялись в характер взаимосвязи между ними. Лишь в более поздних трудах экономистов и правоведов муниципальная собственность выделяется из состава государственного сектора. Так, в статье Д.Х. Галлямутдинова утверждается, что муниципальная собственность не является «ни государ­ственной, ни частной»[5]. Данной позиции придерживаются авторы коллективной монографии[6]. Тогда муниципальную собственность можно охарактеризовать как особую, самостоятельную форму обще­ственной собственности, что отвечает ее сущностному проявлению в качестве объекта управления и основы функционирования муниципальных образований. Такое понимание сущности муниципальной собственности нашло отражение в следующих законодательных актах РФ: Конституции РФ, ГК РФ, а также в федеральных законах. Следует подчеркнуть, что муниципальная собственность обладает следующими специфическими осо­бенностями: — во-первых, социальный характер муниципальной собственности является основанием для совместного присвоения результатов функционирования объектов собственности; — во-вторых, неделимость объектов муниципальной собственности, что проявляется в невозможности определения доли каждого конкретного члена муниципального образования и возмещения ее в денежном экви­валенте; — в-третьих, неприбыльный характер функционирования системы муниципальной собственности, которая нацелена на непосредственное удовлетворение социальных и экономических потребностей населения[7]. Таким образом, социальная природа муниципальной собственности является основанием ее принадлежно­сти к общественным формам собственности. Особенность муниципальной собственности, в отличие от государственной, которая представлена федеральной собственностью и собственностью субъектов Федерации, состоит в специфичности самого объекта отношений собственности как фактора производства для удовлетворения потребностей в общественных благах населения территории, а также и в особенностях взаимоотношений субъектов муниципальной собственности[8]. Для определения природы муниципальной собственности и ее социально-экономического значения необ­ходимо рассмотреть качественные характеристики субъектов муниципальной собственности. Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» эконо­мическую основу местного самоуправления составляют: находящееся в муниципальной собственности имуще­ство; средства местных бюджетов; имущественные права муниципальных образований. Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами соб­ственности. Сущность и назначение муниципальной собственности предполагает, что главной целью управления явля­ется достижение максимально возможного уровня удовлетворения социальных запросов населения. В качестве частных целей управления собственностью муниципального образования можно выделить: получение доходов от использования и/или сокращение расходов бюджета на содержание муниципальной собственности; оптими­зация структуры и состава муниципального имущества для обеспечения устойчивых предпосылок экономиче­ского роста муниципального образования; повышение инвестиционной привлекательности муниципального сектора экономики[9]. Реализация указанных целей требует от муниципальных органов управления решения следующих задач:

1. Полная инвентаризация объектов муниципального имущества, государственной регистрации прав на них.
2. Разработка, внедрение системы учета объектов муниципальной собственности, ведение их реестра, обеспе­чивающего многоаспектное (техническое, экономическое, правовое) описание соответствующих объектов учета.
3. Повышение эффективности управления муниципальным имуществом.
4. Оптимизация количества и размеров объектов муниципального имущества и переход к пообъектному управлению ими.
5. Внедрение в практику управления всеми объектами собственности принципов индикативного регулиро­вания; осуществление текущего и перспективного планирования экономических результатов деятельности муниципальных предприятий.
6. Обеспечение оптимальности управленческих решений по распоряжению муниципальным имуществом.
7. Проведение рыночной оценки объектов муниципальной недвижимости, достижение максимально возможного уровня их доходности.
8. Развитие инвестиционной направленности имущественных отношений[10].

Таким образом, муниципальная собственность выступает самостоятельной формой собственности, которая по своей сути носит общественный характер и является необходимым элементом современного рыночного хозяйства, поскольку позволяет производить жизненно важные товары и услуги при минимальных для населе­ния затратах и обеспечивает гарантию воспроизводства местных ресурсов в соответствии с социальными нормативами и приоритетами муниципальных образований. Можно выделить различные подходы к трактовке сущности муниципальной собственности, в соответствие с которыми она рассматривается: 1) как экономической категории, выражающей отношения присвоения — отчуждения со стороны домохозяйств, предприятий и органов местной власти как единого целого — территориальной общины; 2) как политическая категория, являющаяся неотъемлемым атрибутом местного самоуправления; 3) как правовая категория, определенная в законодательстве Российской Федерации[11]. С позиций институционального подхода муниципальная собственность имеет дуальную природу, объединяя отдельные признаки государственной и коллективной форм собственности, и является формой общественной собственности, характеризующей отношения между субъектами территориально — локализованной экономической системы в рамках критериев прибыльности, эффективности и общественной полезности. Кроме того, в процессе использования муниципальной собственности доминирует социальная ориентация, то есть направленность на развитие социальной инфраструктуры. В контексте этого можно говорить об экономических и социальных функциях муниципальной собственности. Ключевыми особенностями муниципальной собственности, характеризующими ее сущностную природу, являются: — прямая связь с интересами местного сообщества; —  воплощение особой совокупности экономических отношений, существующих между индивидом и властью; —  исполнение роли инструмента социальной защиты и поддержки населения муниципального образования. Муниципальная собственность является по своему сущностному содержанию ресурсной базой, позволяющей осуществлять функции местного самоуправления. При этом она призвана обеспечивать реализацию на эффективной основе полномочий органов местного самоуправления, связанных с решением социальных задач и предоставлением муниципальных услуг. Объекты муниципальной недвижимости имеют, с одной стороны, целевое назначение, обусловленное направленностью их использования на обеспечение текущего функционирования территориальных образований, а с другой, им присущи многофункциональность и стратегическая направленность управления ими. В определенных случаях их использование ориентировано на извлечение дохода, в других же целевое назначение данного процесса состоит в производстве общественных благ необходимого объема и качества. Управление муниципальной собственностью представляет собой целенаправленное воздействие органов местного самоуправления, наделённых полномочиями по принятию решений в области планирования, организации и контроля использования объектов, находящихся в муниципальной собственности в соответствии с целями и задачами функционирования территориального образования. Отметим, что направленность использования муниципальной собственности зависит от экономических интересов местного сообщества, а именно: 1) домохозяйств, экономические интересы которых носят социальный характер и заключаются в удовлетворении собственных потребностей; 2) бизнеса, интересы которого связаны с максимизацией прибыли и получением дополнительных выгод через взаимодействие с местными властями; 3) органов местной власти, которые, с одной стороны, является выразителем общественных интересов, а, с другой, способны лоббировать собственные интересы. Управление отношениями собственности включает: разграничение государственной и муниципальной собственности, выявление оптимального соотношения между различными видами и формами собственности в рамках конкретного муниципального образования, формирование системы ограничений и приоритетов развития тех или иных видов и форм собственности. В этой связи отметим, что доступ к большей части функций по регулированию и управлению отношениями собственности имеет государство и лишь отчасти муниципалитеты. Определяя правила взаимоотношений между субъектами собственности, именно государство законодательно устанавливает рамки развития разных видов и форм собственности, стимулируя или, наоборот, дестимулируя их развитие. На практике управление объектами муниципальной собственности осуществляется в следующих основных формах: 1) прямое, осуществляемое непосредственно управляющими властными структурами (различные подразделения местных администраций); 2) косвенное, реализуемое через сторонние структуры на договорной основе (доверительное управление, аутсорсинг и т. п.); 3) параметрическое, производимое посредством нормативно — правового регулирования (установления разрешений и запретов, льгот и ограничений, правил и процедур, связанных с управлением конкретным видом объектов). Отметим, что эффективное управление муниципальной собственностью предполагает ее вовлечение в хозяйственный и коммерческий оборот для обеспечения деятельности по использованию и воспроизводству имущества с учетом получения максимального социально — экономического эффекта. В рамках процесса реализации данной политики существует множество направлений, от успешности выбора которых зависит возможность скорейшего достижения поставленных управленческих целей при минимизации ресурсных затрат[12] . Сложившаяся к настоящему времени в муниципальных образованиях Российской Федерации структура органов управления муниципальной собственностью в общем виде включает орган управления муниципальным имуществом (как правило, комитет по управлению муниципальным имуществом); орган, ответственный за операции по купле — продаже муниципального имущества (например, фонд муниципального имущества); орган, в функции которого входит управление земельными и другими природными ресурсами (например, земельный комитет); органы градостроительства и архитектуры. В данной связи отметим, что, по мнению ряда специалистов, очевидна некорректность конструкции многозвенного состава органов управления муниципальной собственностью, когда в единой соподчиненной и взаимозависимой системе представительный и исполнительно — распорядительный органы как юридические лица имеют внутри себя множество других юридических лиц, осуществляющих общие правомочия. При этом организация процесса управления муниципальной собственностью продолжает строиться на жесткой вертикальной основе, в рамках которой законодательство определяет перечень и содержание действий, осуществляемых на местах властными структурами, в то время как местное сообщество не оказывает на их реализацию практически никакого воздействия. Большая часть регулирующих полномочий в сфере управления собственностью сосредоточена на федеральном уровне, что замедляет решение поставленных управленческих задач или приводит к неисполнению населением установленных предписаний и норм (самозахват и нарушение срока освоения земель, рост самовольного строительства). В то же время, наличие неправильно установленных обременений в отношении объектов муниципальной недвижимости снижает их инвестиционную привлекательность, а в ряде случаев препятствует ее любому хозяйственному использованию. Отмена этих ограничений (например, установление другого вида разрешенного использования) существенно увеличивает стоимость и количество вариантов реализации экономического потенциала объектов, однако, управляющие органы на муниципальном уровне не наделены правом принятия подобных решений.

---

1 2